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招投標(biāo)仍是預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗重點(diǎn) 必須禁止領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程分包
瀏覽次數(shù)：1369南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)刑法研究所所長(zhǎng)、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 孫國(guó)祥
工程建設(shè)領(lǐng)域是權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂的“重災(zāi)區(qū)”，不但發(fā)案率居高不下，大案、要案突出，而且犯罪手段趨向隱蔽，花樣不斷翻新。在國(guó)家為拉動(dòng)內(nèi)需而啟動(dòng)新一輪大規(guī)模工程建設(shè)之際，有效防范商業(yè)賄賂等腐敗犯罪，是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)不可或缺的重要組成部分。最近，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》，就規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)交易行為，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)作出了具體部署。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的高發(fā)態(tài)勢(shì)，需要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的“危險(xiǎn)源”，探尋工程建設(shè)領(lǐng)域權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂等腐敗現(xiàn)象的治標(biāo)治本之策。
改革管理體制，壓縮權(quán)力尋租空間
治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建，首先要從改革管理體制著手，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理體制，從源頭上設(shè)置商業(yè)賄賂的“防火墻”。
改革行政審批制度，壓縮權(quán)力尋租空間。規(guī)范政府權(quán)力調(diào)控市場(chǎng)的約束機(jī)制，嚴(yán)格控制、限制權(quán)力對(duì)資源配置的不當(dāng)干預(yù)。完善審批方式，規(guī)范審批程序，公開(kāi)部門(mén)和機(jī)關(guān)及人員的職權(quán)、辦事程序、過(guò)程、結(jié)果、監(jiān)督方式，對(duì)政策制定、決策和執(zhí)行過(guò)程實(shí)行“陽(yáng)光”作業(yè)，建立科學(xué)合理的行政管理和監(jiān)控機(jī)制。推行電子政務(wù)、網(wǎng)上審批制度，建立信息管理平臺(tái)。
加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域互聯(lián)互通的誠(chéng)信體系建設(shè)，建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。主要包括 : 建立招投標(biāo)信息管理系統(tǒng)——圍繞建設(shè)市場(chǎng)的信譽(yù)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目考核、合同履約、黑名單等市場(chǎng)信用記錄，建立信用檔案，公開(kāi)信用情況，對(duì)有行賄記錄的單位或者個(gè)人，采取限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、取消投標(biāo)資格、降低企業(yè)資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)企業(yè)資質(zhì)證書(shū)，直至清出工程建設(shè)市場(chǎng)。實(shí)施履約考核——在工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由招標(biāo)人 ( 建設(shè)單位 ) 對(duì)中標(biāo)人在工程質(zhì)量、廉政建設(shè)情況等履約情況實(shí)行全過(guò)程跟蹤考核，考核成績(jī)提交主管部門(mén)備案，并作為在招標(biāo)評(píng)審過(guò)程中信譽(yù)評(píng)分的依據(jù)。建立和使用信用檔案——對(duì)參與工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)和履行合同的從業(yè)單位和個(gè)人建立信用檔案，進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，作為資格審查、評(píng)標(biāo)階段對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)和對(duì)投標(biāo)人是否符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的評(píng)判依據(jù)之一。建立科學(xué)的行賄犯罪檔案查詢制度—— 2006 年 3 月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于受理行賄犯罪檔案查詢的暫行規(guī)定》，但由于設(shè)置了“由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋⒔?jīng)人民法院裁判”的前置條件以及局限在“建設(shè)、金融、醫(yī)藥衛(wèi)生、教育和政府采購(gòu)領(lǐng)域”，錄入范圍太窄，導(dǎo)致這項(xiàng)工作在許多地區(qū)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有必要通過(guò)協(xié)作機(jī)制，利用各種信息平臺(tái)，整合資源，將相關(guān)信用信息納入全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)。
創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，建立全方位的監(jiān)督體系
反思傳統(tǒng)的被動(dòng)式監(jiān)督機(jī)制的失效，筆者認(rèn)為，需要圍繞容易滋生權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂的環(huán)節(jié)，實(shí)行貼近、主動(dòng)和無(wú)縫隙的監(jiān)督，才可能達(dá)到良好預(yù)防效果。
系統(tǒng)構(gòu)建中突出重點(diǎn)。從近年來(lái)查處的腐敗案件看，工程建設(shè)領(lǐng)域最容易腐敗的有多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——招標(biāo)投標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包、資金撥付、設(shè)計(jì)變更、工程驗(yàn)收、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)階段監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的重中之重。
強(qiáng)化主動(dòng)性，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)新一輪的工程項(xiàng)目建設(shè)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)拓展預(yù)防工作思路，積極參與到當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙幕蛘咄顿Y金額巨大的公共工程的運(yùn)作中去，進(jìn)行實(shí)時(shí)的預(yù)防性監(jiān)督。考慮到現(xiàn)階段的商業(yè)賄賂犯罪，作案手段越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化，常利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能和環(huán)節(jié)繁多、操作復(fù)雜的業(yè)務(wù)程序，將受賄行為隱藏在企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，可以吸收會(huì)計(jì)師、工程師和律師等專(zhuān)業(yè)人士組成預(yù)防商業(yè)賄賂的“智囊團(tuán)”，為預(yù)防和查辦商業(yè)賄賂犯罪出謀獻(xiàn)策。
建立商業(yè)賄賂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。充分利用信息技術(shù)，發(fā)現(xiàn)和采集商業(yè)賄賂的預(yù)警信息并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小、影響程度、輕重緩急，有針對(duì)性地處理。普遍性問(wèn)題教育防范在前，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移 ; 傾向性問(wèn)題健全制度制約在前 ; 苗頭性問(wèn)題提醒在前。
重視中介組織腐敗現(xiàn)象。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通投標(biāo)、審計(jì)、評(píng)估、會(huì)計(jì)事務(wù)所，通過(guò)虛假審計(jì)、評(píng)估、工程咨詢洗錢(qián)，不但使中介行為失去了公正性，而且為工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗起到了推波助瀾的作用。必須通過(guò)監(jiān)管加強(qiáng)這些中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任，對(duì)違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)給予罰款、撤銷(xiāo)責(zé)任人員的執(zhí)業(yè)資格、吊銷(xiāo)其許可證等行政處罰，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。
招投標(biāo)環(huán)節(jié)仍是預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂的重點(diǎn)
工程建設(shè)的所有環(huán)節(jié)都可能存在商業(yè)賄賂，但目前最突出的還是在工程項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)上。其主要通過(guò)規(guī)避招標(biāo)、干預(yù)招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、層層轉(zhuǎn)包、違法分包等手段，進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易。工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的預(yù)防，對(duì)混亂的招投標(biāo)市場(chǎng)應(yīng)予以重點(diǎn)監(jiān)督。
建立統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng)。改變工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)市場(chǎng)部門(mén)管理的格局，將所有的工程項(xiàng)目統(tǒng)一集中管理，做到信息公開(kāi)化、交易公平化、行為規(guī)范化和管理制度化。
確定招投標(biāo)監(jiān)督的重點(diǎn)。目前，大型工程大都是國(guó)有投資，而規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)等突出問(wèn)題也主要集中在國(guó)有投資工程，根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)情況，招投標(biāo)監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以國(guó)有資金投資的工程項(xiàng)目 ; 在對(duì)象上，要以招標(biāo)人、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)為重點(diǎn)，建立統(tǒng)一的專(zhuān)家?guī)?，由招投?biāo)中心隨機(jī)抽取，從根本上杜絕標(biāo)底泄密。
防止評(píng)委腐敗。針對(duì)一些評(píng)委被買(mǎi)通、評(píng)委不負(fù)責(zé)任或者評(píng)委不具有獨(dú)立性等現(xiàn)象，應(yīng)有針對(duì)性地預(yù)防評(píng)委腐敗。通過(guò)充實(shí)專(zhuān)家評(píng)委庫(kù)，對(duì)專(zhuān)家進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理 ; 對(duì)招投標(biāo)的操作程序進(jìn)行更規(guī)范的技術(shù)設(shè)計(jì)，達(dá)到保密目的 ; 及時(shí)公示評(píng)標(biāo)結(jié)果。
加強(qiáng)工程變更的控制，也是預(yù)防腐敗的重要內(nèi)容。應(yīng)明確變更設(shè)計(jì)的權(quán)限和程序，強(qiáng)化對(duì)變更設(shè)計(jì)工程的監(jiān)管。變更設(shè)計(jì)應(yīng)在不降低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、不改變使用功能、不大規(guī)模增加工程造價(jià)、不延長(zhǎng)施工工期的原則下進(jìn)行。對(duì)批準(zhǔn)變更的項(xiàng)目，在施工過(guò)程中嚴(yán)格控制工程質(zhì)量和工程數(shù)量，認(rèn)真核實(shí)上報(bào)數(shù)量的真實(shí)性，杜絕弄虛作假、虛報(bào)數(shù)量的行為，做到施工圖紙與實(shí)地相符。此外，工程的變更應(yīng)報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)備案，接受監(jiān)督。
工程轉(zhuǎn)包、分包的監(jiān)督。禁止領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程分包，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)直接收受財(cái)物的，應(yīng)以受賄行為定性，如果沒(méi)有收受財(cái)物，應(yīng)以濫用職權(quán)論處。必須建立對(duì)工程分包的監(jiān)督制度，解決工程招投標(biāo)以后的違法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包導(dǎo)致的各種腐敗問(wèn)題。提高工程分包的透明度，嚴(yán)禁“轉(zhuǎn)包”，不得分割工程將項(xiàng)目整體轉(zhuǎn)給他人實(shí)施，或者將項(xiàng)目分割。
將查辦與預(yù)防違紀(jì)違法案件有機(jī)結(jié)合起來(lái)
工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象治理必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化對(duì)權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂的懲治。必須強(qiáng)調(diào)懲治違法違紀(jì)的有效性、必定性。遏制腐敗現(xiàn)象，事先預(yù)防與事后懲罰要相互結(jié)合，不可軟硬失衡。對(duì)權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法，即對(duì)所謂“小腐敗”也不能放過(guò) ( 當(dāng)然不一定要承擔(dān)刑事責(zé)任 ) ，少一些“下不為例”，彰顯治理腐敗現(xiàn)象中的法治權(quán)威。
應(yīng)適當(dāng)提高腐敗行為的違法成本。目前，行賄受賄活動(dòng)的“低風(fēng)險(xiǎn)，高收益”，具有“示范”和感染效應(yīng)。加大商業(yè)賄賂的法律成本，是遏制權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂的重要手段。首先，加大對(duì)權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂的行政處罰力度。既要堅(jiān)決懲處受賄行為，又要嚴(yán)厲懲處行賄行為。既要懲治個(gè)人違法犯罪行為，也要懲處單位腐敗行為，尤其是對(duì)涉嫌犯罪的單位，行政處罰力度必須加大。同時(shí)，考慮到商業(yè)賄賂不僅是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，而且也是一種侵權(quán)行為，直接侵害了其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。由于行為人采取商業(yè)賄賂的手段進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，使得誠(chéng)信的競(jìng)爭(zhēng)者喪失了優(yōu)勢(shì)，難以進(jìn)入市場(chǎng)或者喪失市場(chǎng)，對(duì)這部分損失，行為人應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，對(duì)權(quán)錢(qián)交易、商業(yè)賄賂犯罪者的刑罰制裁不能放松。不但腐敗所獲得的利益應(yīng)徹底追繳，而且應(yīng)加大對(duì)犯罪者的財(cái)產(chǎn)刑處罰力度。
(來(lái)源:《檢察日?qǐng)?bào)》2009年9月1日)