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我國擬對集體土地征收立法 解決暴力強拆問題
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  13日,國務(wù)院總理溫家寶在達沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問題時直言,土地問題根本上與制度有關(guān),農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障,現(xiàn)有的財稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財政”的現(xiàn)象。這造成一手從農(nóng)民那里廉價得到土地,另一手又高價賣給開發(fā)商。他明確表示,必須從制度上解決這些問題。那么,發(fā)生在集體土地上越來越多的房屋征收和拆遷問題究竟如何解決?立法又應(yīng)如何面對“土地財政”困局?

  北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋日前向本報記者透露,目前正醞釀立法解決集體土地征收和補償中存在的問題,諸如補償標(biāo)準(zhǔn)過低、補償不公、失地農(nóng)民生活保障、暴力強拆等。

  立法迷局背后的思變

  與國有土地征收和補償同樣重要,甚至在當(dāng)前情勢下更加凸顯的集體土地征收和補償問題,正在納入立法者的考慮范圍。

  去年底,受唐福珍拆遷自焚事件的影響,包括沈巋在內(nèi)的北京大學(xué)五位學(xué)者向全國人大常委會提交了對拆遷條例合法性審查的公民建議,引起輿論廣泛關(guān)注。

  上述行動加快了拆遷條例修改的進程,國務(wù)院法制辦在今年1月底公布了國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿(以下簡稱“國有土地征收條例”)。值得注意的是,該征求意見稿適用范圍為國有土地上的房屋征收與補償,對于大量出現(xiàn)的“唐福珍們”的集體土地征收和拆遷問題,則無能為力。

  如今,征求意見過去已半年,國有土地征收條例一直未能出臺,但多位知情人士表示,國有土地征收條例并未“胎死腹中”,而國務(wù)院法制辦亦從未停止過立法工作,只是在思路上有些變化。與國有土地上房屋征收和補償同樣重要、甚至在當(dāng)前情勢下更顯重要的集體土地征收和補償問題,正在納入考慮范圍。

  中國政法大學(xué)副校長馬懷德坦言,國有土地征收條例遭遇地方政府阻力是現(xiàn)實,如果匆忙出臺卻得不到實施或很難實施,還不如慎重、認(rèn)真地制訂一部能有效實施的法規(guī)。

  集體土地更應(yīng)受保護

  沒有匆忙地推出國有土地征收條例,而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國有土地的征收問題,這是個進步,但進度希望能快一點。

  沈巋介紹說,國有土地上房屋征收和補償問題,已由全國人大通過修改城市房地產(chǎn)管理法的方式,把制定具體規(guī)定的權(quán)力授權(quán)給國務(wù)院,而國務(wù)院亦只能據(jù)此對國有土地上房屋征收和補償立法。至于集體土地上房屋征收和拆遷問題,則需另尋出路解決。

  沈巋透露,目前國務(wù)院有關(guān)部門正在考慮如何解決集體土地征收問題。他分析,可以通過修改土地管理法及其實施條例的方式來解決,亦不排除同時制訂一部具體細(xì)致的集體土地征收和補償條例的可能。

  馬懷德亦向記者表達了集體土地征收立法的必要性。他認(rèn)為,目前大家注意力都集中在國有土地征收條例上,但城市可用的土地越來越少,地方政府現(xiàn)在大部分的征地和拆遷都是在集體土地上進行的,由于該領(lǐng)域立法比較薄弱,沒有一系列的程序保障,其立法必要性遠高于城市拆遷立法。

  代理過600多起拆遷案件的北京盛廷律師事務(wù)所主任楊在明介紹,這些拆遷案中,集體土地征收和國有土地征收的比例約各占一半。

  馬懷德認(rèn)為,集體土地更應(yīng)保護。城市土地所有權(quán)是國家的,但農(nóng)村集體土地不同,“你從農(nóng)民手里把集體土地轉(zhuǎn)變成了國有土地,把不是你的東西變成你的東西,從某種意義上說,集體土地征收的程序、條件、補償標(biāo)準(zhǔn),都應(yīng)當(dāng)比國有土地使用權(quán)收回更嚴(yán)格。”

  他坦言,沒有匆忙地推出國有土地征收條例,而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國有土地的征收問題,這是個進步?!暗M度希望能快一點。技術(shù)上都好操作,關(guān)鍵是立法機關(guān)需要下決心?!?/P>

  “公共利益”認(rèn)定之困

  “公共利益”如何認(rèn)定仍有不同看法,地方政府征地時會不會找出一百條理由來說這就是“公共利益”?

  對于集體土地征收的立法模式,沈巋認(rèn)為,重點應(yīng)當(dāng)考慮征地補償標(biāo)準(zhǔn)、征地補償費如何分配、失地農(nóng)民保障等方面。

  馬懷德認(rèn)為,立法需要妥善處理幾個問題,首先是所有的征收、征收補償標(biāo)準(zhǔn)、征收決定,都應(yīng)有公眾參與;同樣重要的是程序,包括征收征用的啟動、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn),都應(yīng)該在立法中細(xì)化;此外,公平是最重要的,所有的補償都應(yīng)有一個相對為多數(shù)人接受的標(biāo)準(zhǔn),只有公正才會讓各界接受。

  對于無法回避的“公共利益”認(rèn)定問題,沈巋認(rèn)為仍宜借鑒國有土地征收條例征求意見稿所采取的列舉方式。

  2004年,全國人大常委會修改土地管理法并規(guī)定,國家為了“公共利益”的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但土地管理法實施條例自1998年出臺后,一直未作修改。

  沒有匆忙地推出國有土地征收條例,而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國有土地的征收問題,這是個進步。但進度希望能快一點。關(guān)鍵是立法機關(guān)需要下決心?!袊ù髮W(xué)副校長馬懷德

  沈巋舉例說,目前集體土地房屋征收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來,改造城中村就是“公共利益”,類似于國有土地上房屋征收所涉及的舊城改造?!爱?dāng)然城中村確實存在臟亂差,政府如果不管,會成為中國特色的貧民窟,但能否一概認(rèn)定城中村改造就是"公共利益"?這個有不同認(rèn)識?!?/P>

  楊在明也表示,地方政府征地時會說是為了“公共利益”,但誰知道什么是“公共利益”呢?他以國有土地征收條例征求意見稿列舉的“公共利益”為例表示,“實際上沒有操作性,政府可以把任何一個征地項目套進去,會找出一百條理由來說這就是"公共利益"?!?/P>

  農(nóng)民可能難享土地增值

  城市擴張主要依賴周邊土地,提高集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)就會使政府成本增加,形成城市化資金的缺口。

  目前集體土地征收中涉及補償?shù)馁M用為三類:土地補償費、地上附著物補償費和青苗補償費。土地補償費歸村集體經(jīng)濟組織所有,后兩者歸所有者所有。

  如果立法規(guī)范集體土地征收和補償,最大困難在于如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)。沈巋分析,集體土地在沒有轉(zhuǎn)為國有土地時,沒有真正的市場價值。中國土地市場是由國家壟斷一級土地市場,土地轉(zhuǎn)為國有以后,通過諸如招拍掛等方式形成土地使用權(quán)的市場價值。

  但農(nóng)村的土地使用權(quán)價值,因不能進入到一級土地市場,并不能簡單地用市場價去補償。如果以國有土地上房屋拆遷的價格(暗含土地使用權(quán)價值)去補償,又會產(chǎn)生比如土地增值歸誰所有等問題。

  沈巋認(rèn)為,土地增值通常并不是農(nóng)民投入形成的,而是政府或開發(fā)商投入資金對周邊地區(qū)進行開發(fā)建設(shè)等諸多因素造成的。農(nóng)民作為土地所有權(quán)人,應(yīng)當(dāng)享有獲得收益的權(quán)利,但把土地增值全部“歸私”,又忽視了社會的投入與貢獻。這就帶來一系列問題,補償標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定,還是國家僅提供指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn),把權(quán)力交給省級政府?制訂補償標(biāo)準(zhǔn)時,是否需要廣泛征求意見?農(nóng)民意見在多大程度上應(yīng)予聽???都有很大爭議。

  如果將集體土地征收納入中國當(dāng)前的城市化進程中考慮,則問題更為復(fù)雜。馬懷德分析,目前城市擴張主要是依賴城市周邊的土地,提高集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)就會使政府支付的成本會大幅增加,形成城市化資金的缺口。

  “土地財政”成立法障礙

  如果不解決土地財政問題,即使提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn),政府也會把成本轉(zhuǎn)嫁給社會,導(dǎo)致房價高漲。

  無論是國有土地上房屋征收還是集體土地征收,立法共同面對的是“土地財政”問題。沈巋直言,如果政府始終不讓利,就不可能降低地價,如果不解決土地財政問題,即使提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn),政府也會把成本轉(zhuǎn)嫁給社會,導(dǎo)致房價高漲。

  楊在明表示,集體土地征收政府看中的是土地出讓金,補償金一畝地三四萬、五六萬,但變?yōu)閲型恋睾筮M入土地市場賣給開發(fā)商時,就成了幾百萬,政府賺了巨大差價,從物理形態(tài)上講,集體土地和國有土地應(yīng)該是同地同價,但從法律性質(zhì)上講,待遇相差太大。

  中國社科院財貿(mào)研究所財政與稅收研究室副主任楊志勇認(rèn)為,如果土地不是事實上為地方所有,也不會有中國式的土地財政問題出現(xiàn)。他亦直言,土地財政不見得就不好,未來怎么改地方政府還會有土地財政,但現(xiàn)在靠土地出讓金,未來可能靠土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收,“轉(zhuǎn)變的是土地財政的模式,而不是土地財政本身?!?/P>

  楊志勇分析,把集體土地轉(zhuǎn)化成國有土地、轉(zhuǎn)化成國家財富的過程中采取了一些比較野蠻的辦法,這就需要建立一個合理的國家財富流動機制。

  對于地方政府聲稱的城市化資金來源問題,楊志勇坦言,靠中央來解決一部分城市化所需的資金是不夠用的,遠遠滿足不了需求,而所謂“市場價”補償因為難以說得清楚什么是“市場”,造成了事實上操作的困難,“可能的辦法是,怎么能讓那些農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的收益,比如可以考慮入股、分紅等形式讓農(nóng)民分享未來的土地收益,這樣可能會減少很多矛盾?!?/P>

  在沈巋看來,解決土地財政問題有賴于財稅體制改革。1994年分稅制改革后,越來越清楚地看到地方政府靠土地來經(jīng)營城市的趨勢。農(nóng)民的利益被剝奪,但隨著農(nóng)民權(quán)利意識的增強,農(nóng)民也越來越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況,矛盾會越來越激化,人民就會失去對政府的信心?!傲⒎ㄗ畲笳系K就是土地財政問題,這需要中央的政治勇氣?!?/P>

摘自:粵建網(wǎng)