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國務院辦公廳關于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見
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違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見
國辦發(fā)〔2016〕63號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
根據(jù)《中共中央 國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》、《國務院辦公廳關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》(國辦發(fā)〔2015〕79號)等要求，為落實國有資本保值增值責任，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，按照完善現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以提高國有企業(yè)運行質量和經(jīng)濟效益為目標，以強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門和崗位的監(jiān)督為重點，嚴格問責、完善機制，構建權責清晰、約束有效的經(jīng)營投資責任體系，全面推進依法治企，健全協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構，提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力、防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資本保值增值。
(二)基本原則。
1.依法合規(guī)、違規(guī)必究。以國家法律法規(guī)為準繩，嚴格執(zhí)行企業(yè)內部管理規(guī)定，對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的國有企業(yè)經(jīng)營管理有關人員，嚴格界定違規(guī)經(jīng)營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。
2.分級組織、分類處理。履行出資人職責的機構和國有企業(yè)按照國有資產(chǎn)分級管理要求和干部管理權限，分別組織開展責任追究工作。對違紀違法行為，嚴格依紀依法處理。
3.客觀公正、責罰適當。在充分調查核實和責任認定的基礎上，既考慮量的標準也考慮質的不同，實事求是地確定資產(chǎn)損失程度和責任追究范圍，恰當公正地處理相關責任人。
4.懲教結合、糾建并舉。在嚴肅追究違規(guī)經(jīng)營投資責任的同時，加強案例總結和警示教育，不斷完善規(guī)章制度，及時堵塞經(jīng)營管理漏洞，建立問責長效機制，提高國有企業(yè)經(jīng)營管理水平。
(三)主要目標。在2017年年底前，國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度和責任倒查機制基本形成，責任追究的范圍、標準、程序和方式清晰規(guī)范，責任追究工作實現(xiàn)有章可循。在2020年年底前，全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業(yè)的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規(guī)范有序的責任追究工作機制，對相關責任人及時追究問責，國有企業(yè)經(jīng)營投資責任意識和責任約束顯著增強。
二、責任追究范圍
國有企業(yè)經(jīng)營管理有關人員違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內部管理規(guī)定，未履行或未正確履行職責致使發(fā)生下列情形造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究責任：
(一)集團管控方面。所屬子企業(yè)發(fā)生重大違紀違法問題，造成重大資產(chǎn)損失，影響其持續(xù)經(jīng)營能力或造成嚴重不良后果;未履行或未正確履行職責致使集團發(fā)生較大資產(chǎn)損失，對生產(chǎn)經(jīng)營、財務狀況產(chǎn)生重大影響;對集團重大風險隱患、內控缺陷等問題失察，或雖發(fā)現(xiàn)但沒有及時報告、處理，造成重大風險等。
(二)購銷管理方面。未按照規(guī)定訂立、履行合同，未履行或未正確履行職責致使合同標的價格明顯不公允;交易行為虛假或違規(guī)開展“空轉”貿易;利用關聯(lián)交易輸送利益;未按照規(guī)定進行招標或未執(zhí)行招標結果;違反規(guī)定提供賒銷信用、資質、擔保(含抵押、質押等)或預付款項，利用業(yè)務預付或物資交易等方式變相融資或投資;違規(guī)開展商品期貨、期權等衍生業(yè)務;未按規(guī)定對應收款項及時追索或采取有效保全措施等。
(三)工程承包建設方面。未按規(guī)定對合同標的進行調查論證，未經(jīng)授權或超越授權投標，中標價格嚴重低于成本，造成企業(yè)資產(chǎn)損失;違反規(guī)定擅自簽訂或變更合同，合同約定未經(jīng)嚴格審查，存在重大疏漏;工程物資未按規(guī)定招標;違反規(guī)定轉包、分包;工程組織管理混亂，致使工程質量不達標，工程成本嚴重超支;違反合同約定超計價、超進度付款等。
(四)轉讓產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)方面。未按規(guī)定履行決策和審批程序或超越授權范圍轉讓;財務審計和資產(chǎn)評估違反相關規(guī)定;組織提供和披露虛假信息，操縱中介機構出具虛假財務審計、資產(chǎn)評估鑒證結果;未按相關規(guī)定執(zhí)行回避制度，造成資產(chǎn)損失;違反相關規(guī)定和公開公平交易原則，低價轉讓企業(yè)產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)等。
(五)固定資產(chǎn)投資方面。未按規(guī)定進行可行性研究或風險分析;項目概算未經(jīng)嚴格審查，嚴重偏離實際;未按規(guī)定履行決策和審批程序擅自投資，造成資產(chǎn)損失;購建項目未按規(guī)定招標，干預或操縱招標;外部環(huán)境發(fā)生重大變化，未按規(guī)定及時調整投資方案并采取止損措施;擅自變更工程設計、建設內容;項目管理混亂，致使建設嚴重拖期、成本明顯高于同類項目等。
(六)投資并購方面。投資并購未按規(guī)定開展盡職調查，或盡職調查未進行風險分析等，存在重大疏漏;財務審計、資產(chǎn)評估或估值違反相關規(guī)定，或投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告;未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風險因素，未制定風險防范預案;違規(guī)以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯(lián)方輸送利益;投資合同、協(xié)議及標的企業(yè)公司章程中國有權益保護條款缺失，對標的企業(yè)管理失控;投資參股后未行使股東權利，發(fā)生重大變化未及時采取止損措施;違反合同約定提前支付并購價款等。
(七)改組改制方面。未按規(guī)定履行決策和審批程序;未按規(guī)定組織開展清產(chǎn)核資、財務審計和資產(chǎn)評估;故意轉移、隱匿國有資產(chǎn)或向中介機構提供虛假信息，操縱中介機構出具虛假清產(chǎn)核資、財務審計與資產(chǎn)評估鑒證結果;將國有資產(chǎn)以明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人;在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實施員工持股計劃等改組改制過程中變相套取、私分國有股權;未按規(guī)定收取國有資產(chǎn)轉讓價款;改制后的公司章程中國有權益保護條款缺失等。
(八)資金管理方面。違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出;設立“小金庫”;違規(guī)集資、發(fā)行股票(債券)、捐贈、擔保、委托理財、拆借資金或開立信用證、辦理銀行票據(jù);虛列支出套取資金;違規(guī)以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶;違規(guī)超發(fā)、濫發(fā)職工薪酬福利;因財務內控缺失，發(fā)生侵占、盜取、欺詐等。
(九)風險管理方面。內控及風險管理制度缺失，內控流程存在重大缺陷或內部控制執(zhí)行不力;對經(jīng)營投資重大風險未能及時分析、識別、評估、預警和應對;對企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟合同和重要決策的法律審核不到位;過度負債危及企業(yè)持續(xù)經(jīng)營，惡意逃廢金融債務;瞞報、漏報重大風險及風險損失事件，指使編制虛假財務報告，企業(yè)賬實嚴重不符等。
(十)其他違反規(guī)定，應當追究責任的情形。
三、資產(chǎn)損失認定
對國有企業(yè)經(jīng)營投資發(fā)生的資產(chǎn)損失，應當在調查核實的基礎上，依據(jù)有關規(guī)定認定損失金額及影響。
(一)資產(chǎn)損失包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關人員行為有直接因果關系的損失金額及影響。間接損失是由相關人員行為引發(fā)或導致的，除直接損失外、能夠確認計量的其他損失金額及影響。
(二)資產(chǎn)損失分為一般資產(chǎn)損失、較大資產(chǎn)損失和重大資產(chǎn)損失。涉及違紀違法和犯罪行為查處的損失標準，遵照相關黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行;涉及其他責任追究處理的，由履行出資人職責的機構和國有企業(yè)根據(jù)實際情況制定資產(chǎn)損失程度劃分標準。
(三)資產(chǎn)損失的金額及影響，可根據(jù)司法、行政機關出具的書面文件，具有相應資質的會計師事務所、資產(chǎn)評估機構、律師事務所等中介機構出具的專項審計、評估或鑒證報告，以及企業(yè)內部證明材料等進行綜合研判認定。相關經(jīng)營投資雖尚未形成事實損失，經(jīng)中介機構評估在可預見未來將發(fā)生的損失，可以認定為或有資產(chǎn)損失。
四、經(jīng)營投資責任認定
國有企業(yè)經(jīng)營管理有關人員任職期間違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究其相應責任;已調任其他崗位或退休的，應當納入責任追究范圍，實行重大決策終身責任追究制度。經(jīng)營投資責任根據(jù)工作職責劃分為直接責任、主管責任和領導責任。
(一)直接責任是指相關人員在其工作職責范圍內，違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失或其他不良后果起決定性直接作用時應當承擔的責任。
企業(yè)負責人存在以下情形的，應當承擔直接責任：本人或與他人共同違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內部管理規(guī)定;授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內部管理規(guī)定;未經(jīng)民主決策、相關會議討論或文件傳簽、報審等規(guī)定程序，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，并造成重大資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果;主持相關會議討論或以文件傳簽等其他方式研究時，在多數(shù)人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，造成重大資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果;將按有關法律法規(guī)制度應作為第一責任人(總負責)的事項、簽訂的有關目標責任事項或應當履行的其他重要職責，授權(委托)其他領導干部決策且決策不當或決策失誤造成重大資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果;其他失職、瀆職和應當承擔直接責任的行為。
(二)主管責任是指相關人員在其直接主管(分管)工作職責范圍內，違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失或不良后果應當承擔的責任。
(三)領導責任是指主要負責人在其工作職責范圍內，違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失或不良后果應當承擔的責任。
五、責任追究處理
(一)根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質等，對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理。
1.組織處理。包括批評教育、責令書面檢查、通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職等。
2.扣減薪酬?？蹨p和追索績效年薪或任期激勵收入，終止或收回中長期激勵收益，取消參加中長期激勵資格等。
3.禁入限制。五年內直至終身不得擔任國有企業(yè)董事、監(jiān)事、高級管理人員。
4.紀律處分。由相應的紀檢監(jiān)察機關依法依規(guī)查處。
5.移送司法機關處理。依據(jù)國家有關法律規(guī)定，移送司法機關依法查處。
以上處理方式可以單獨使用，也可以合并使用。
(二)國有企業(yè)發(fā)生資產(chǎn)損失，經(jīng)過查證核實和責任認定后，除依據(jù)有關規(guī)定移送司法機關處理外，應當按以下方式處理：
1.發(fā)生較大資產(chǎn)損失的，對直接責任人和主管責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度50%—100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年50%—100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度及前一年度的全部中長期激勵收益、五年內不得參加企業(yè)新的中長期激勵。
對領導責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度30%—70%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年30%—70%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、三年內不得參加企業(yè)新的中長期激勵。
2.發(fā)生重大資產(chǎn)損失的，對直接責任人和主管責任人給予降職、改任非領導職務、責令辭職、免職和禁入限制等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度(含)前三年的全部中長期激勵收益、不得參加企業(yè)新的中長期激勵。
對領導責任人給予調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職和禁入限制等處理，同時按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度70%—100%的績效年薪、扣減和追索責任認定年度(含)前三年70%—100%的任期激勵收入并延期支付績效年薪，終止尚未行使的中長期激勵權益、上繳責任認定年度(含)前三年的全部中長期激勵收益、五年內不得參加企業(yè)新的中長期激勵。
3.責任人在責任認定年度已不在本企業(yè)領取績效年薪的，按離職前一年度全部績效年薪及前三年任期激勵收入總和計算，參照上述標準追索扣回其薪酬。
4.對同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追索，按照黨紀政紀處分、責任追究等扣減薪酬處理的最高標準執(zhí)行，但不合并使用。
(三)對資產(chǎn)損失頻繁發(fā)生、金額巨大、后果嚴重、影響惡劣的，未及時采取措施或措施不力導致資產(chǎn)損失擴大的，以及瞞報、謊報資產(chǎn)損失的，應當從重處理。對及時采取措施減少、挽回損失并消除不良影響的，可以適當從輕處理。
(四)國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究處理的具體標準，由各級履行出資人職責的機構根據(jù)資產(chǎn)損失程度、應當承擔責任等情況，依照本意見制定。
六、責任追究工作的組織實施
(一)開展國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作，應當遵循以下程序：
1.受理。資產(chǎn)損失一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應當立即按管轄規(guī)定及相關程序報告。受理部門應當對掌握的資產(chǎn)損失線索進行初步核實，屬于責任追究范圍的，應當及時啟動責任追究工作。
2.調查。受理部門應當按照職責權限及時組織開展調查，核查資產(chǎn)損失及相關業(yè)務情況、核實損失金額和損失情形、查清損失原因、認定相應責任、提出整改措施等，必要時可經(jīng)批準組成聯(lián)合調查組進行核查，并出具資產(chǎn)損失情況調查報告。
3.處理。根據(jù)調查事實，依照管轄規(guī)定移送有關部門，按照管理權限和相關程序對相關責任人追究責任。相關責任人對處理決定有異議的，有權提出申訴，但申訴期間不停止原處理決定的執(zhí)行。責任追究調查情況及處理結果在一定范圍內公開。
4.整改。發(fā)生資產(chǎn)損失的國有企業(yè)應當認真總結吸取教訓，落實整改措施，堵塞管理漏洞，建立健全防范損失的長效機制。
(二)責任追究工作原則上按照干部管理權限組織開展，一般資產(chǎn)損失由本企業(yè)依據(jù)相關規(guī)定自行開展責任追究工作，上級企業(yè)或履行出資人職責的機構認為有必要的，可直接組織開展;達到較大或重大資產(chǎn)損失標準的，應當由上級企業(yè)或履行出資人職責的機構開展責任追究工作;多次發(fā)生重大資產(chǎn)損失或造成其他嚴重不良影響、資產(chǎn)損失金額特別巨大且危及企業(yè)生存發(fā)展的，應當由履行出資人職責的機構開展責任追究工作。
(三)對違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失的董事，除依法承擔賠償責任外，應當依照公司法、公司章程及本意見規(guī)定對其進行處理。對重大資產(chǎn)損失負有直接責任的董事，應及時調整或解聘。
(四)經(jīng)營投資責任調查期間，對相關責任人未支付或兌現(xiàn)的績效年薪、任期激勵收入、中長期激勵收益等均應暫停支付或兌現(xiàn);對有可能影響調查工作順利開展的相關責任人，可視情采取停職、調離工作崗位、免職等措施。
(五)對發(fā)生安全生產(chǎn)、環(huán)境污染責任事故和重大不穩(wěn)定事件的，按照國家有關規(guī)定另行處理。
七、工作要求
(一)各級履行出資人職責的機構要明確所出資企業(yè)負責人在經(jīng)營投資活動中須履行的職責，引導其樹立責任意識和風險意識，依法經(jīng)營，廉潔從業(yè)，堅持職業(yè)操守，履職盡責，規(guī)范經(jīng)營投資決策，維護國有資產(chǎn)安全。國有企業(yè)要依據(jù)公司法規(guī)定完善公司章程，建立健全重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定等配套制度，細化各類經(jīng)營投資責任清單，明確崗位職責和履職程序，不斷提高經(jīng)營投資責任管理的規(guī)范化、科學化水平。履行出資人職責的機構和國有企業(yè)應在有關外聘董事、職業(yè)經(jīng)理人聘任合同中，明確違規(guī)經(jīng)營投資責任追究的原則要求。
(二)各級履行出資人職責的機構和國有企業(yè)要按照本意見要求，建立健全違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度，細化經(jīng)營投資責任追究的原則、范圍、依據(jù)、啟動機制、程序、方式、標準和職責，保障違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作有章可循、規(guī)范有序。國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度應當報履行出資人職責的機構備案。
(三)國有企業(yè)要充分發(fā)揮黨組織、審計、財務、法律、人力資源、巡視、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，形成聯(lián)合實施、協(xié)同聯(lián)動、規(guī)范有序的責任追究工作機制，重要情況和問題及時向履行出資人職責的機構報告。履行出資人職責的機構要加強與外派監(jiān)事會、巡視組、審計機關、紀檢監(jiān)察機關、司法機關的協(xié)同配合，共同做好國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作。對國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資等重大違法違紀違規(guī)問題應當發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)或敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究企業(yè)和履行出資人職責的機構有關人員的失職瀆職責任。
(四)各級履行出資人職責的機構和國有企業(yè)要做好國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究相關制度的宣傳解釋工作，凝聚社會共識，為深入開展責任追究工作營造良好氛圍;要結合對具體案例的調查處理，在適當范圍進行總結和通報，探索向社會公開調查處理情況，接受社會監(jiān)督，充分發(fā)揮警示教育作用。
本意見適用于國有及國有控股企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作。金融、文化等國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
國務院辦公廳
2016年8月2日
(此件公開發(fā)布)