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領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)態(tài)
國(guó)家計(jì)委投資司副司長(zhǎng)孔令龍?jiān)?002年全國(guó)城市污水和垃圾治理與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作會(huì)議上的講話
瀏覽次數(shù):1387推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
2002年8月23日杭州
位代表:
大家好!
建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局今天召開(kāi)的這個(gè)會(huì)議很及時(shí)、很重要。我今天主要就推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做一個(gè)講話。從去年下半年開(kāi)始,國(guó)家計(jì)委根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示,牽頭與建設(shè)部、國(guó)家環(huán)??偩值炔块T(mén)就推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題著手進(jìn)行調(diào)研,在廣泛征求有關(guān)部門(mén)和地方的意見(jiàn)后,與今年的7月國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家總局聯(lián)名向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》。最近,國(guó)務(wù)院同意了這個(gè)《請(qǐng)示》,要求三部委聯(lián)名下發(fā),全面推進(jìn)這項(xiàng)工作。
下面,我主要根據(jù)三部委聯(lián)合上報(bào)國(guó)務(wù)院的文件,就這項(xiàng)工作分三個(gè)方面講幾點(diǎn)意見(jiàn)。
一、提高認(rèn)識(shí),明確目標(biāo)
長(zhǎng)期以來(lái),由于思想認(rèn)識(shí)不到位、資金投入不足等原因,我國(guó)城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終滯后于城市的發(fā)展。據(jù)中國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀公報(bào),2001年全國(guó)城鎮(zhèn)年生活污水排放量大約是228億立方米,但集中處理率不到35%,未經(jīng)處理的污水直接排入城市水系及相關(guān)流域,對(duì)江河湖泊水質(zhì)及環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染;全國(guó)每年產(chǎn)生的1.6億噸城市生活垃圾中,經(jīng)過(guò)無(wú)害化處理的不到一半,大量垃圾在城市邊緣露天堆放或簡(jiǎn)易填埋,由此引發(fā)了水源污染、水質(zhì)下降、生物消亡及傳染病流行等一系列問(wèn)題,直接威脅著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
為此,自1998年國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái),我們抓住了機(jī)遇,始終把城市環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施作為一個(gè)重點(diǎn)投資方向。五年來(lái),共安排510億元國(guó)債資金用于600多個(gè)城市環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè),包括污水垃圾處理、集中供熱、燃?xì)獾扰c環(huán)境有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其總投資規(guī)模1600多億元。涉及到全國(guó)95%的地級(jí)以上城市以及中西部地區(qū)的部分縣城。其中,安排國(guó)債300多億元支持了317個(gè)水污染治理項(xiàng)目,新增污水處理能力2400萬(wàn)立方米/日。安排國(guó)債資金6億元,支持了22個(gè)污水回用試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè),新增回用水供應(yīng)能力150萬(wàn)立方米/日。安排國(guó)債資金53億元,建設(shè)垃圾處理項(xiàng)目147個(gè),日處理垃圾能力8萬(wàn)噸,使全國(guó)城市垃圾無(wú)害化處理率提高12個(gè)百分點(diǎn)。
這些年,國(guó)債建設(shè)對(duì)城市環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的功績(jī)是有目共睹的。隨著這些國(guó)債項(xiàng)目的建成并發(fā)揮作用,一批地級(jí)城市將結(jié)束無(wú)污水、垃圾處理設(shè)施的歷史,城市環(huán)境得到較大改變,一批城市中心區(qū)水系基本實(shí)現(xiàn)了水清、岸綠、流暢的目標(biāo)。
應(yīng)當(dāng)看到,我們所取得的成績(jī)與“十五”計(jì)劃《綱要》對(duì)城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所提出的目標(biāo)還相差很遠(yuǎn)。要完成“十五”計(jì)劃《綱要》的目標(biāo),需投資幾千億元,據(jù)測(cè)算,僅水污染治理幾個(gè)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃,如“三河三湖”、“環(huán)渤海碧海行動(dòng)”、“三峽庫(kù)區(qū)及上游”等規(guī)劃內(nèi)水污染治理工作投資規(guī)模就近2500億元。
目前,我國(guó)城市污水、垃圾處理設(shè)施主要還是沿用以政府投資為主的建設(shè)模式,仍然采用政府補(bǔ)貼為主的運(yùn)行政策,如此巨大的投資需求以及龐大的運(yùn)行費(fèi)用,僅靠各級(jí)政府財(cái)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須要通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與管理按照企業(yè)化、市場(chǎng)化的模式運(yùn)作,才能從根本上解決資金不足以及投資、運(yùn)行效率不高的問(wèn)題,從而完成“十五”計(jì)劃綱要提出的任務(wù)。因此,當(dāng)前通過(guò)改革體制、規(guī)范管理、加強(qiáng)監(jiān)督等措施,加快推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化顯得尤為迫切和必要。
另外,從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看,在當(dāng)前情況下,環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是正的貢獻(xiàn)。1997年亞洲金融危機(jī)以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行一直面臨著的問(wèn)題是總需求不足,物價(jià)水平呈負(fù)增長(zhǎng),與基本建設(shè)有關(guān)的物資供過(guò)于求,生產(chǎn)能力部分放空。在這種情況下,城市環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)就有可能成為擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點(diǎn),大力發(fā)展環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)是一箭雙雕,既可以解決生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,又可以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)內(nèi)需。
因此,大家要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、明確任務(wù),加強(qiáng)以污水、垃圾處理為重點(diǎn)的城市環(huán)境綜合治理工作,堅(jiān)決糾正以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步發(fā)展,著力保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。力爭(zhēng)“十五”期間,城市環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)總體上得到控制,使城市和區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量有較大的改善。
二、當(dāng)前制約城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要問(wèn)題
?。ㄒ唬┮恍┑胤綄?duì)環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中,多數(shù)地方尤其是中西部地區(qū)受財(cái)力的限制,把更多的精力投入到供水、供氣、城市道路及廣場(chǎng)建設(shè),對(duì)生態(tài)環(huán)境和污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)重視不太夠,投入較少。在沒(méi)有建立合理的運(yùn)營(yíng)及投資及投資回報(bào)機(jī)制情況下,污水、垃圾處理設(shè)施完全由政府撥款建設(shè),融資渠道單一,建設(shè)資金嚴(yán)重不足。
?。ǘ┦召M(fèi)機(jī)制亟待完善。各地執(zhí)行的污水、垃圾處理收費(fèi)項(xiàng)目、性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)各不相同,收費(fèi)率低,難以滿足項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的需要。有些地方過(guò)于強(qiáng)調(diào)城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的公益性,既沒(méi)有財(cái)力補(bǔ)貼,又不出臺(tái)收費(fèi)政策,造成一些中央補(bǔ)助投資律成的污水處理廠“曬太陽(yáng)”,有錢(qián)建設(shè)無(wú)錢(qián)運(yùn)營(yíng)。
?。ㄈ┕芾眢w制改革不到位。由于城市污水、垃圾處理行業(yè)具有一定自然壟斷性,行業(yè)管理體制改革進(jìn)展緩慢的情況下,多數(shù)城市的污水、垃圾處理單位仍然是事業(yè)行政性單位,機(jī)構(gòu)臃腫,隊(duì)伍龐大,效率低下,缺乏責(zé)任約束機(jī)制和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的積極性。有些地方出現(xiàn)運(yùn)行成本與價(jià)格不斷攀升的局面。
?。ㄋ模┊a(chǎn)業(yè)化運(yùn)作不規(guī)范。目前,一些城市采取合資、合作和BOT等方式,對(duì)污水、垃圾處理設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng)按照產(chǎn)業(yè)化模式進(jìn)行了積極的嘗試。但在具體操作過(guò)程中,由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和必要的指導(dǎo),項(xiàng)目運(yùn)作不盡規(guī)范,有些地方政府承諾高額固定回報(bào),社會(huì)投資演變?yōu)殚L(zhǎng)期高息貸款,有的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓后放棄了政府監(jiān)管,安全運(yùn)營(yíng)難以保證。
三、推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要意見(jiàn)
我們提出的意見(jiàn)主要是針對(duì)以上問(wèn)題提出的,所謂產(chǎn)業(yè)化就是指改革價(jià)格機(jī)制和管理體制,鼓勵(lì)各類(lèi)所有制經(jīng)濟(jì)積極參與投資和經(jīng)營(yíng),逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及運(yùn)營(yíng)管理體制,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化,形成開(kāi)放式、競(jìng)爭(zhēng)性的建設(shè)運(yùn)營(yíng)格局。
上報(bào)國(guó)務(wù)院的《意見(jiàn)》一共有24條,但歸納起來(lái)主要是5個(gè)方面。首先是收費(fèi)問(wèn)題,這是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)條件。我們提出要加快推進(jìn)價(jià)格改革。己建有污水、垃圾處理設(shè)施的城市都要立即開(kāi)征污水和垃圾處理費(fèi),其他還沒(méi)有開(kāi)征處理費(fèi)的城市應(yīng)在2003年底以前開(kāi)征。征收的污水處理費(fèi)要能夠補(bǔ)償城市污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本和合理的投資回報(bào),有條件的城市,還可適當(dāng)考慮污水管網(wǎng)的建設(shè)費(fèi)用。全面實(shí)行城市垃圾處理收費(fèi)制度,保證垃圾處理企業(yè)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和建設(shè)投資的回收,實(shí)現(xiàn)垃圾收運(yùn)、處理和再生利用的市場(chǎng)化運(yùn)作。污水和垃圾處理的征收標(biāo)準(zhǔn)可按保本微利、逐步到位的原則核定。最近,江蘇省無(wú)錫、鎮(zhèn)江、常州等幾個(gè)城市已將污水處理費(fèi)提高到每噸1.15元左右,南京市也在1元以上,這樣就為市場(chǎng)化運(yùn)作創(chuàng)造了條件。江蘇省最近提出,將太湖治理規(guī)劃要求建設(shè)的77座污水處理廠調(diào)整增加為86座污水處理廠。這會(huì)使太湖流域水質(zhì)的改善,進(jìn)一步改善該地區(qū)的投資環(huán)境。當(dāng)然,污水、垃圾收費(fèi)問(wèn)題涉及到千家萬(wàn)戶,各級(jí)政府一定要依法穩(wěn)妥操作。我認(rèn)為在這個(gè)問(wèn)題上也要進(jìn)一步解放思想。大家可以回顧當(dāng)初電信產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過(guò)程。電信業(yè)在幾年前也是個(gè)福利性事業(yè)單位,那時(shí)候安裝電話還是一種有級(jí)別的福利,領(lǐng)導(dǎo)干部才能安裝,老百姓安裝需付幾千塊錢(qián)的初裝費(fèi),打一個(gè)電話幾毛錢(qián),大家都認(rèn)為不能接受,手機(jī)根本不能普及??墒钱a(chǎn)業(yè)化之后,收費(fèi)到位之后,這幾年的發(fā)展是非常迅速,我國(guó)的電話安裝率大大超過(guò)了發(fā)展中國(guó)家,手機(jī)普及率僅次于美國(guó),排全世界第二位。手機(jī)雙向收費(fèi),它一響就大大超過(guò)我們城市一噸的污水處理費(fèi),一個(gè)手機(jī)一響,雙向收費(fèi)6毛錢(qián),現(xiàn)在有多少城市污水處理收費(fèi)在6毛錢(qián)以上。所以我現(xiàn)在要表?yè)P(yáng)江蘇,江蘇幾個(gè)大城市都在1元錢(qián)以上,這可以使污水處理設(shè)施欠帳問(wèn)題得到根本解決,現(xiàn)在蘇、錫、常地區(qū),是我們國(guó)家吸收投資最好的地方,臺(tái)商、日商大量的產(chǎn)業(yè)往這里轉(zhuǎn)移,為什么?就是看中它的環(huán)境。所以江蘇省也看到環(huán)境治理好了,投資環(huán)境才能好。否則污水、垃圾成堆,根本無(wú)法建立高精尖的企業(yè)。
第二是改革管理機(jī)制問(wèn)題?!兑庖?jiàn)》提出,現(xiàn)有從事城市污水、垃圾處理運(yùn)營(yíng)的事業(yè)單位,要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,按《公司法》改制成獨(dú)立的企業(yè)法人。暫不具備改制條件的,可采取目標(biāo)管理的方式,與政府部門(mén)簽定委托經(jīng)營(yíng)合同,提供污水、垃圾處理的經(jīng)營(yíng)服務(wù)。鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)招投標(biāo)方式獨(dú)資、合資或租賃承包現(xiàn)有城市污水、垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理。鼓勵(lì)將現(xiàn)有的污水垃圾處理設(shè)施在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上,通過(guò)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、盤(pán)活存量資產(chǎn),盤(pán)活的資金要用于城市污水管網(wǎng)和垃圾收運(yùn)系統(tǒng)的建設(shè)。
第三是針對(duì)城市污水、垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn),提出一些產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)性具體意見(jiàn)。關(guān)于合理回報(bào)的問(wèn)題,當(dāng)?shù)卣蛭械臋C(jī)構(gòu)可參照同期銀行長(zhǎng)期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn),設(shè)定投資回報(bào)參考標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)其它具體條件計(jì)算出項(xiàng)目的運(yùn)行成本,合理確定城市的污水、垃圾處理的價(jià)格,以此價(jià)格作為對(duì)投資者招標(biāo)的標(biāo)底上限,通過(guò)招標(biāo)選擇最優(yōu)化的方案及項(xiàng)目的投資及運(yùn)營(yíng)企業(yè)。政府或者指定代理人與投資者之間的協(xié)議應(yīng)體現(xiàn)“利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則,不得為投資者提供無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的投資回報(bào)擔(dān)?;蛘咦兿嗟墓潭〒?dān)保。文件對(duì)投資城市污水、垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目的資本金比例、經(jīng)營(yíng)期限、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的從業(yè)資格等提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。
第四是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)的特點(diǎn),提出政府應(yīng)給予的一些必要的政策扶持。對(duì)新建的城市污水、垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)在用地、生產(chǎn)用電等等要給予一定優(yōu)惠。鼓勵(lì)城市政府用污水、垃圾處理費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款,積極嘗試以各種方式拓寬污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的融資渠道。
國(guó)家支持城市污水、垃圾處理工程的項(xiàng)目法人利用外資包括申請(qǐng)國(guó)外優(yōu)惠貸款,并且要對(duì)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目給予適當(dāng)補(bǔ)助。今后,凡是未按產(chǎn)業(yè)化要求進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的污水、垃圾處理設(shè)施,國(guó)家將不再在政策、資金上給予扶持。
根據(jù)污水、垃圾處理項(xiàng)目的自然壟斷性,我們提出,政府有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督管理,要加快制定污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、拍賣(mài)、抵押、資產(chǎn)重組、資金補(bǔ)助、收費(fèi)管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的配套政策,清理行政性的壁壘和地區(qū)分割障礙,為國(guó)內(nèi)外投資者投資、經(jīng)營(yíng)污水、垃圾處理設(shè)施創(chuàng)造公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化規(guī)范有序地發(fā)展。
城市污水、垃圾處理實(shí)行產(chǎn)業(yè)化后,各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式,加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)督和管理,依法行政;要制定明確的污水、垃圾處理操作規(guī)程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),明確運(yùn)營(yíng)企業(yè)的責(zé)任和權(quán)益。
城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的工作面很寬,政策性很強(qiáng),今天參加會(huì)的主要都是建設(shè)部門(mén)和環(huán)保部門(mén)的同志,城市建設(shè)、環(huán)保部門(mén)的責(zé)任重大,希望大家能在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各部門(mén)分工負(fù)責(zé)、密切配合下,很好地完成這項(xiàng)工作。
謝謝大家。