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解放思想 明確政策 加快進(jìn)程

2003年1月22日 根據(jù)錄音整理

　　加快市政公用行業(yè)市場化改革是今年工作的重點(diǎn)。建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》已經(jīng)下發(fā)，這個文件主要是起到投石問路的作用，先是啟動大家改革的思想，把基層的積極性調(diào)動起來，打開市政公用行業(yè)的改革之門。當(dāng)然，改革的方法和措施不可能一開始就很完善或很明確，沒有任何協(xié)商余地。任何東西剛開始就很權(quán)威，不一定是件好事。我國20多年的改革，就是按摸著石頭過河隨機(jī)決策的路子走過來的。市政公用行業(yè)的改革可以說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一個堡壘。要在最后一個堡壘或者說是政府的“親生兒子”身上動土，確實(shí)是一個比較敏感的問題，需要我們有步驟、有政策、有方案，循序漸進(jìn)地推進(jìn)，才能取得勝利。從討論的情況看，大家地加快市政公用市場化進(jìn)程的改革還存在著一些疑慮，也提出了一些問題。我認(rèn)為大家所提的這些問題都很有針對性。提對問題也就是解決了問題一半，然后找出解決這些問題的答案，回去以后理直氣壯地推行這項(xiàng)改革，那我們這次會議的目的也就達(dá)到了。今年城建系統(tǒng)任務(wù)繁重，其中最難的就是市政公用行業(yè)的改革。所以，我們要把這項(xiàng)工作貫穿于今后若干年城建工作的全過程，成為城建部門今后工作一以貫之的一條主線。城建系統(tǒng)其他方面的評比表彰工作是多做一些、還是少做一些，獎牌是多發(fā)幾個還是少發(fā)幾個，是發(fā)給城市領(lǐng)導(dǎo)個人，還是發(fā)給群眾，都不是最主要的。最主要的是通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行管理的市場化改革，來有效地增加投入和提高運(yùn)行效率，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化高速期的需要。

　　一、解放思想，提高認(rèn)識

　　加快推進(jìn)市政公用行業(yè)的市場化改革，必須認(rèn)真貫徹十六大的精神，進(jìn)一步解放思想，提高認(rèn)識。當(dāng)前，我國市政公用行業(yè)的發(fā)展正面臨著以下幾對矛盾：

　　一是城鎮(zhèn)化高速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施短缺相伴隨的矛盾。所有的國家在城市化過程中都曾出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施短缺的現(xiàn)象，特別是在拉美、非洲及印度等國家的一些城市，半座城市被垃圾山、污水和貧民窟所包圍，生活條件急劇惡化，造成了災(zāi)害、瘟疫的大面積蔓延。即使是西方發(fā)達(dá)國家，在城鎮(zhèn)化的過程中也同樣經(jīng)歷過這樣的災(zāi)難，被稱之為最黑暗的年代。走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，我們就要全面總結(jié)西方發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家所經(jīng)歷的錯誤和痛苦，以避免重蹈覆轍。這就是我們社會主義國家應(yīng)該做的事。解決基礎(chǔ)設(shè)施短缺的問題，要靠我們廣開投資渠道，增加投入。聯(lián)合國提出，發(fā)展中國家在城市化過程中，基礎(chǔ)設(shè)施的投入一般不應(yīng)該低于GDP的3-5%，但我國絕大多數(shù)城市都只有百分之二點(diǎn)幾，就像上海發(fā)展如此之快、基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的城市，也只達(dá)到5%。所以，基礎(chǔ)設(shè)施短缺是我國城鎮(zhèn)化過程中最為撓頭的一個問題。

　　二是市政公用設(shè)施短缺與既有設(shè)施運(yùn)行效益的下降并存的矛盾。改革開放20年來，包括國有企業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)的效益都提升了，而處于壟斷經(jīng)營的市政公用行業(yè)，不論是自來水廠、污水處理廠，還是公交公司，凡是仍然采取老體制經(jīng)營的，雖然所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)價格不斷上揚(yáng)，但運(yùn)行效益卻在下滑，虧損額在擴(kuò)大。老體制所帶來的弊端已越來越明顯。城建司曾對這些沒有改革行業(yè)的運(yùn)行效益及變化情況作過一個調(diào)查。當(dāng)然，有的城市因?yàn)榫蜆I(yè)非常困難，就把市政公用事業(yè)單位看成是安排就業(yè)的好場所，一些領(lǐng)導(dǎo)同志的七大姑、八大姨都往這里安排，所以，這些單位往往人滿為患。前段時間，我到合肥調(diào)研，考察了運(yùn)行管理較好的某污水處理廠，在該廠負(fù)責(zé)的是一位女同志，比較干練，對上級打招呼要求給予安排的人，她都不要，一座日處理30萬噸的污水處理廠，工作人員只有68人。如像別的地方一樣敞開安排的話，200人也不夠。但這樣的企業(yè)畢竟是極少數(shù)。所以，面對運(yùn)行效率的下滑，再不改革，市政公用行業(yè)將難以為繼，也難以面對老百姓對提高生活條件的呼聲。

　　三是污染治理設(shè)施建設(shè)跟不上污染排放量不斷擴(kuò)大的矛盾。盡管這幾年各級政府投入那么多資金用于治污設(shè)施的建設(shè)，國債的投放也空前擴(kuò)大，但是每年排向江河的生活污水?dāng)?shù)量不僅沒有減少，而且還在增加。隨著排污量不斷擴(kuò)大，無論是生活垃圾，還是生活污水，數(shù)量增加非?？?。在經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中，洗衣機(jī)、抽水馬桶的利用，再加上每年大約有2000萬的農(nóng)民進(jìn)入城市，這幾項(xiàng)因素迭加，所產(chǎn)生的污水量每年遞增五至六個百分點(diǎn)，生活垃圾產(chǎn)生量近年來以5%-8%的速度增加，而我們污水處理設(shè)施的建設(shè)和治污的手段還跟不上這個需求。現(xiàn)在，70%的城市河道已經(jīng)全部劣于五類水標(biāo)準(zhǔn)，已被嚴(yán)重污染，要治理需投入大量的資金。許多排污設(shè)施由于管網(wǎng)不配套，運(yùn)行不到位，后續(xù)資金不配套，導(dǎo)致設(shè)施處理能力放空。據(jù)說有一個城市的污水處理廠，把沉淀池全部改成養(yǎng)魚池來維持職工生計(jì)，放任污水嘩嘩地流，這是對我們是極大的諷刺。

　　四是投資需求缺口大與投資渠道狹窄的矛盾。目前，我國每年用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資將近4000億元，其中國家財(cái)政投資包括國債、中央的轉(zhuǎn)移支付只占總投資5.7%。這是在近幾年國債投放量較大的情況下才達(dá)到的，如果沒有國債投資，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只占1.2%；引進(jìn)外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最好的年份達(dá)為4.39%；城市維護(hù)費(fèi)資金占整個投資的14.6%。所以，無論是城市維護(hù)費(fèi)，還是外資以及國家財(cái)政資金，三項(xiàng)合計(jì)還不到總投資的20%，其余80%的資金要靠社會資金和銀行信貸來解決。所以，市政公用行業(yè)正面臨著群眾對其要求是越來越高與設(shè)施運(yùn)行效率越來越低，投入需求越來越大與投資渠道越來越窄的問題。國家大量發(fā)放國債資金，今年可能是最后一年。因?yàn)閲野l(fā)放國債的最大目的就是啟動消費(fèi)，啟動消費(fèi)的項(xiàng)目是有選擇性的，開頭的那些項(xiàng)目都是填平補(bǔ)齊的“短平快”項(xiàng)目，啟動內(nèi)需的效果比較好，等這些項(xiàng)目結(jié)束了，后面那些項(xiàng)目的效果就難以為繼了，再加上國家財(cái)政赤字已接近國際認(rèn)定的警戒線，所以國務(wù)院也正考慮準(zhǔn)備終止國債的投放。前幾年，國家每年國債投放的資金是1300億元，其中城建部分的投入是160多億元，但明年可能就沒有了。國家轉(zhuǎn)移支付的資金，將從占城建基金總額的5.1%下降至1.2%。所以，面對著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展、污染量不斷擴(kuò)大、投資渠道不足和運(yùn)行效益日薄西山的嚴(yán)峻形勢，逼著我們?nèi)ゼ涌旄母?。不進(jìn)行改革，市政公用行業(yè)只能是死路一條，而且我們作為市政公用行業(yè)的主管部門，自己不動手進(jìn)行改革，別的部門更難從外部進(jìn)行推動。只有自己革自己的命，整個市政公用行業(yè)的改革才能順利啟動。

　　當(dāng)前，有的同志對加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程還存有一些錯誤的認(rèn)識，甚至還有反對的聲音。概括起來，主要有以下三點(diǎn)：

　　一是認(rèn)為現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國家也沒有對市政公用行業(yè)進(jìn)行改革，或者只是改了一小部分，更何況我們是社會主義國家，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域起主導(dǎo)作用，急著去進(jìn)行改革干什么？不少同志出國考察了解到，許多國外的市政公用設(shè)施都是國有的，運(yùn)行管理體制比我國還僵化，特別是在北歐一些國家。它們也想對此進(jìn)行改革，但改革的步子很慢。據(jù)此，我們有的干部就認(rèn)為，國外市場化搞了這么多年了，可謂是市場化的老祖宗，而我們剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，市政公用行業(yè)的市場化改革還要向國外學(xué)習(xí)，而國外現(xiàn)在還沒對市政公用行業(yè)實(shí)行市場化，為什么我們要急忙進(jìn)行市場化改革？這是我們一部分同志頭腦中存在的疑惑。我認(rèn)為，這些疑慮必須澄清。

　　國外市場化進(jìn)程大致分三個階段。17、18世紀(jì)，城市化在西方主要發(fā)達(dá)國家興起。城市化剛啟動時，各級政府頭腦的主要思想武器是亞當(dāng)·斯密的“市場萬能論”。認(rèn)為市場是萬能的，政府不要去干預(yù)，最好的政府就是“守夜人”的政府，對市場干預(yù)最少的政府就是好政府。所以，這一時期的城市基礎(chǔ)設(shè)施基本上有私人投資經(jīng)營。但在城市規(guī)劃沒有調(diào)控到位和法治不健全的情況下，多數(shù)私人經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施都是與當(dāng)?shù)貦?quán)力相結(jié)合的，基礎(chǔ)設(shè)施分布不公平，窮富懸殊，貧民區(qū)沒有任何基礎(chǔ)設(shè)施，城市污水、垃圾排放放任自流。而富人區(qū)的配套設(shè)施奢侈浪費(fèi)，整個社會處在一個非常不均衡的狀態(tài)，沒有形成完整的城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理的良性循環(huán)體系。這種狀態(tài)一直延續(xù)到20世紀(jì)30年代發(fā)生世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時。這時，亞當(dāng)·斯密的“市場萬能論”受到質(zhì)疑，認(rèn)為是由于放縱市場調(diào)節(jié)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生。這一場經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，使得世界GDP總量下滑了30%，發(fā)達(dá)資本主義國家40%的人面臨了失業(yè)。延用了兩個世紀(jì)的“市場萬能論”此時被全面否定，西方國家相繼強(qiáng)化了政府對經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)，認(rèn)為只有政府的有效干預(yù)，才能達(dá)到就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的兩全齊美，也就是凱恩斯的“全能政府論”。城市基礎(chǔ)設(shè)施全盤國有化也由此開始，政府逐步收購私人手里的資產(chǎn)，城市所有的基礎(chǔ)設(shè)施幾乎全部以國有的名義投資，再加上以美國為代表的一些國家，通過大量地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施來刺激內(nèi)需，此時西方國家基礎(chǔ)設(shè)施的國有化達(dá)到了極點(diǎn)。在隨后的幾十年間，不僅僅是社會主義搞經(jīng)濟(jì)國有化，資本主義的經(jīng)濟(jì)國有化也是空前絕后的，如那時法國經(jīng)濟(jì)的國有化程度達(dá)85%，英國達(dá)到75%，比我國現(xiàn)在的水平還要高，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有化就更不用說了。一直到了20世紀(jì)60年代，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家重新認(rèn)識到，30多年來國有化的擴(kuò)張，帶來了經(jīng)濟(jì)效益的下滑、管理機(jī)構(gòu)的膨張和政府運(yùn)行效益的日益低下。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)過反思，得出“全能政府論”是非常荒謬的。最有代表性的人物是奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克，他與凱恩斯就政府和市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作為這一問題持續(xù)論戰(zhàn)了40年。但在那個國有論和政府調(diào)控論占上風(fēng)的年代，凱恩斯有廣大的擁護(hù)者，還有政府作為后臺，所以每一次論戰(zhàn)均以哈耶克的失敗而告終。到了20世紀(jì)70年代，隨著西方經(jīng)濟(jì)全面陷入“滯脹”而難以自拔，大家才逐步認(rèn)識到政府調(diào)控市場實(shí)在是乏力，難以為繼了，“政府萬能論”已捉襟見肘，日趨沒落。哈耶克是新一代的自由主義代表人，他和美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南、弗里德曼等人認(rèn)為，政府不能做市場有能力做的事情，只能做市場做不了、做起來不合算的、反復(fù)證明做不了的事。1974年，前后經(jīng)過40年的論戰(zhàn)且屢戰(zhàn)屢敗的哈耶克，以其新古典自由主義的經(jīng)濟(jì)理論而獲得諾貝爾獎。他推崇的是政府失效論，認(rèn)為政府往往是低效率的代名詞。有的領(lǐng)域之所以采取國有的方式，實(shí)行政府調(diào)控，這是迫不得已的事情，應(yīng)盡量避免采取這樣的方式。英國的撒切爾、美國的里根全盤接受了哈耶克等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論，從70年代開始把大量的國有企業(yè)轉(zhuǎn)為民營或私有。這種放松政府管制的浪潮確實(shí)挽救了英國這一老牌資本主義國家，也使得美國持續(xù)12年保持經(jīng)濟(jì)快速增長。因?yàn)橥ㄟ^這樣的改革，把大批不該由政府背的包袱都卸掉了，大批不合理的開支減少了。不到十年時間，美國因此項(xiàng)改革獲得了400億美元的巨大收益。

　　二是西方國家經(jīng)歷了長時間的國有與私有的反復(fù)，為什么還有那么多國有企業(yè)呢？這是因?yàn)椴簧傥鞣絿矣绕涫菤W洲一些老牌的資本主義國家，走的是一條高福利、高稅收之路。在西歐一些國家，小孩從出生一直到大學(xué)畢業(yè)的所有費(fèi)用均由國家承擔(dān)。在德國，一直讀到博士的費(fèi)用也由國家支付。另外國家還提供醫(yī)療、養(yǎng)老等許多保障。其中有些保障制度也使中國移民大賺便宜，如國家對生育孩子給予補(bǔ)貼，生一個孩子給一份補(bǔ)貼，兩孩子三份補(bǔ)貼，三個孩子五份補(bǔ)貼。在法國生三個孩子的話，國家給予家庭的補(bǔ)貼比一般工人的工資都高，結(jié)果許多溫州人到了法國窮生孩子，生了孩子拿法國政府的補(bǔ)貼，一個月幾千法郎，同時還免費(fèi)領(lǐng)取很多食品。這些國家的失業(yè)或待業(yè)者，光靠政府補(bǔ)貼就可以維持較好的生活。在這種高福利政策下，人們工作的積極性大受影響，這些國家由此也陷入了高福利的陷阱，導(dǎo)致社會運(yùn)行成本很高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩。我們中國絕對要避免這種高福利的陷阱。但西方國家避免不了，因?yàn)檎拿恳蝗?、每一政黨上臺，都曾向選民許諾增加福利，哪一任也不敢減少，減少福利就意味馬上下臺，只得硬撐著。高福利的政策必然帶來高稅收，結(jié)果使得有錢的人都把錢存到免稅和低稅的國家或別的地區(qū)去了，造成國內(nèi)資本的大量外流。

　　西方國家以國有為主的城市基礎(chǔ)建設(shè)，基本上是高福利政策的一種延伸和補(bǔ)充，這是我國絕對不能學(xué)的，也是學(xué)不起的，我們作為初級階段的社會主義國家承受不起這個代價。中央領(lǐng)導(dǎo)同志有一次在中央黨校作報告時講到，什么叫社會主義？在生產(chǎn)力意義方面，就是宏觀的經(jīng)濟(jì)效益要超過資本主義，微觀的經(jīng)濟(jì)效益也要超過資本主義。只有這樣，社會主義才能打敗資本主義，才能取代資本主義。我國如果陷入了高福利的陷阱，什么都是國有的，什么都是低效率的，宏觀和微觀的效益都比人家低，那我們只能被人家所打敗。

　　三是有的同志還認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化改革非常困難，因?yàn)檫@些都是政府應(yīng)該提供的公共品，難以進(jìn)行市場化。這種觀點(diǎn)是非常錯誤的。世界銀行根據(jù)公眾的消費(fèi)特點(diǎn)、收費(fèi)的權(quán)利、設(shè)施服務(wù)公平性、市場的競爭能力以及環(huán)境外部性這五項(xiàng)指標(biāo)，對所有的城市公用設(shè)施進(jìn)行分級，市場化程度最高的定為3，最低的定為1。市場化程度在1.8以上的領(lǐng)域，都可以采用市場化的方式運(yùn)作。城市的垃圾收集市場化程度最高，為2.8，污水分散處理為2.4，污水集中處理2.0，公共汽車是2.2，除了城市道路是1.2外，絕大多數(shù)公用設(shè)施都在1.8以上，都可以用市場化來推進(jìn)改革。

　　總之，我們要充分看到當(dāng)前遇到問題的緊迫性，認(rèn)清北歐等資本主義國家高福利陷阱所帶來的危害，進(jìn)而從西方國家改革的一些歷史和所犯的錯誤中吸取教訓(xùn)。同時也要看到我們當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可供市場化改革的余地還很大，大家一定要解放思想、提高認(rèn)識。

　　二、抓住機(jī)遇，啟動改革

　　任何一項(xiàng)改革都是從下而上，而不是從上而下的。美國著名社會學(xué)家奈斯比特認(rèn)為：風(fēng)尚從上而下，改革創(chuàng)新從下而上。從上而下的改革，那不是改革，而是推行。因?yàn)閺纳隙碌摹案母铩?，不需要群眾的?chuàng)造，不需要我們?nèi)タ偨Y(jié)群眾的發(fā)明，也不要去動腦筋，照搬照套，按照上級的文件辦就行了。加快市政公用行業(yè)市場化改革，是需要攻堅(jiān)的改革，需要各地去創(chuàng)造、去探索。建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，全面放開了市政公用設(shè)施領(lǐng)域，各地要按照該意見盡快啟動這方面的改革。建設(shè)部將對各地的改革實(shí)踐及時進(jìn)行總結(jié)，好的做法和經(jīng)驗(yàn)就予以推廣，改革中出現(xiàn)了差錯就予以糾正。改革就是這樣一個過程。推進(jìn)市政公用行業(yè)的市場化改革，我們不可能發(fā)一個萬事齊備的文件對改革做出明確的規(guī)定，把開頭怎么改，中間怎么改，后來怎么改，將會遇到什么問題，可采用何種方式去解決等說得明明白白，這樣的改革那等于是不改。改革就是要求大家去創(chuàng)造、去創(chuàng)新，去做別人沒有做過的事情。文件上沒有寫明的、法律上沒有明確的或沒有詳細(xì)的政策可以依照的事情，才需要我們?nèi)?shí)踐探索，這樣才稱之為改革。

　　不要以為市政公用行業(yè)市場化改革很難，其實(shí)我們也有一些先導(dǎo)模式可以借鑒。以下幾種模式，現(xiàn)在看來已經(jīng)發(fā)市場化之先機(jī)了。

　?。?）事業(yè)單位改為企業(yè)。北京、上海等地已經(jīng)這樣做了，將事業(yè)單位改成企業(yè)。這是基礎(chǔ)性的工作，可以單兵推進(jìn)，也可以結(jié)合其他改革措施一并進(jìn)行。

　?。?）把一統(tǒng)城市的國有壟斷公司分拆為幾家公司，模擬市場機(jī)制運(yùn)作。如南京市把公交公司一分為三，原來的虧損企業(yè)現(xiàn)已成為盈利企業(yè)。市場機(jī)制的核心：一是競爭，以競爭來決定勝負(fù)；二是用自己的錢對自己負(fù)責(zé)。通過投資主體多元化，自己監(jiān)督自己，自己對自己的決策負(fù)責(zé)。國有企業(yè)為什么搞不好？就是因?yàn)槿狈@樣的機(jī)制，要靠外部來監(jiān)督。而一旦引入競爭機(jī)制，企業(yè)有了替代性威脅，隨時有別的公司可接替你的經(jīng)營項(xiàng)目，事情就好辦了。如南京公交公司，改革之初是一分為二，為防止本地兩家公司互相串謀，后又引入一家香港公司，三家公司同時競爭。判斷公交公司運(yùn)行效益的高低非常簡單，就是一臺車配備幾個人。甲公司一臺車配1.2人，而乙公司是3.8人，甲公司盈利，乙公司虧損，問題的癥結(jié)就找到了。引入競爭機(jī)制，通俗地講是“挑動企業(yè)斗企業(yè)”。如電信、電力公司原來是一統(tǒng)天下，現(xiàn)在電信公司已分成移動、聯(lián)通、網(wǎng)通三家，如果加上鐵通，那就是一分為四了。電力公司是分成六家電網(wǎng)公司，就為了引入競爭機(jī)制。競爭是市場化的一大法寶。城市經(jīng)營管理的實(shí)踐也證明，由一家企業(yè)來一統(tǒng)大城市的某一經(jīng)營項(xiàng)目，就會造成競爭活力的消退。

　?。?）推行管理合同。就是公司的資產(chǎn)通過全同的方式全權(quán)委托專業(yè)管理公司進(jìn)行經(jīng)營管理。這種模式在旅游服務(wù)業(yè)應(yīng)用得比較好，許多賓館包括部隊(duì)所屬的賓館也采用這種方式。如有一家原來每年虧損800萬元的賓館，委托一家專業(yè)管理公司來經(jīng)營管理，結(jié)果現(xiàn)在每年盈利600萬元。合同制管理、品牌管理在旅游行業(yè)已取得非常明顯的效益。用成熟的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式、便利的測算標(biāo)準(zhǔn)，對新建污水、垃圾處理廠實(shí)行全程管理。如通過這一套測算標(biāo)準(zhǔn)對污水處理廠的運(yùn)行成本進(jìn)行測算，并與國際先進(jìn)水平進(jìn)行比較分析，就可以找出那些方面的運(yùn)行成本高了。給排水系統(tǒng)化是我國的創(chuàng)造，往往帶有行政性撮合的痕跡，后遺癥較大，國外不太采用。污水處理廠往往是虧損的，而自來水廠是盈利的，把兩者合在一起解決收費(fèi)困難，實(shí)行給排水收費(fèi)系統(tǒng)一體化則較為實(shí)用。

　　（4）創(chuàng)建可市場化項(xiàng)目，進(jìn)一步擴(kuò)大競爭的范圍。例如冠名權(quán)、公交線路經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)拍賣，公共綠地養(yǎng)護(hù)、街道清潔經(jīng)營權(quán)的招投標(biāo)等等。實(shí)踐證明，凡是這樣做的效果都比較好，綠化養(yǎng)護(hù)、街道廣場清潔養(yǎng)護(hù)費(fèi)下降幅度一般都達(dá)到30%-40%。

　　（5）特許經(jīng)營?，F(xiàn)在，國際上的特許經(jīng)營通常是采取BOT的方式，如溫州東莊的垃圾發(fā)電廠就是按照BOT方式建設(shè)的，還比較成功。但大量的還是TOT的方式，就是將已經(jīng)建成的自來水廠、污水處理廠通過經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給外商，經(jīng)營期滿后再收回。由于這種模式是由民營企業(yè)和外商直接租賃管理現(xiàn)成的項(xiàng)目，不需要承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險和土地征用處理等棘手的問題，所以有較大的吸引力。

　?。?）公私合營股份制。對新建項(xiàng)目，首先成立獨(dú)立企業(yè)或項(xiàng)目公司，在財(cái)政注入部分資本金的情況下著手項(xiàng)目籌建，然后在每個建設(shè)環(huán)節(jié)通過招投標(biāo)，公開招商引資入股，不斷擴(kuò)充資本金，轉(zhuǎn)換企業(yè)所有制性質(zhì)，最后達(dá)到既以最少的投入、最快的速度建成項(xiàng)目，又能以最優(yōu)的企業(yè)機(jī)制來經(jīng)營項(xiàng)目。

　?。?）有些項(xiàng)目經(jīng)過批準(zhǔn)，投資者也可以永久性地?fù)碛校簿褪荁OO模式，使得投資者可從更長的期限來考慮回報問題，可使用戶的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。這也是國外流行的PPP混合模式之一，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和市場性得到較完美的結(jié)合。

　　另外，大家都希望部里要進(jìn)一步明確改革的政策，這種心情可以理解。但是，改革的政策，說白了是地方在改革實(shí)踐中創(chuàng)造的，建設(shè)部只能是總結(jié)推廣各地成功的經(jīng)驗(yàn)，不可能是自己發(fā)明某個具體的政策要各地去執(zhí)行。當(dāng)然，推進(jìn)市政公用行業(yè)的市場化改革，需要確定幾項(xiàng)原則。市政公用行業(yè)的市場化改革，必然涉及產(chǎn)權(quán)，這就要求：一是投資主體多元化，投資途徑多樣化。這不僅關(guān)系到能否增加投資的數(shù)量，更重要的是創(chuàng)造了現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，而國有獨(dú)資則沒有這種機(jī)制的土壤。二是收費(fèi)一定要到位。這是市場化改革的一個前提條件。根據(jù)“保本微利”原則確定的收費(fèi)措施不到位，改革就難以啟動。現(xiàn)在，這方面的大多數(shù)政策都放開了，而且地方政府所擁有的權(quán)力很大，只要地方政府同意，收費(fèi)不應(yīng)成為問題，更何況在我國污水未治理就可以先收費(fèi)。這在許多發(fā)展中國家也沒這樣做。但目前城市垃圾收費(fèi)體系尚未建立，尚缺市場化融資的保證。三是要全面消減行業(yè)進(jìn)入成本。市政公用行業(yè)是一個新興行業(yè)，資金較為缺乏，原來只有一條國有財(cái)政的投資途徑。而現(xiàn)在本行業(yè)之外的社會資金較為充裕。為吸引外部資金進(jìn)入市政公用設(shè)施領(lǐng)域，建設(shè)部出臺的文件取消了企業(yè)資質(zhì)的要求，削減了跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制性質(zhì)進(jìn)入的門檻，誰都可以去投資，人人都可以參與市政公用設(shè)施建設(shè)，市場全放開了。四是提供優(yōu)惠。為推進(jìn)市政公用行業(yè)的市場化改革，地方政府應(yīng)在用電、用水、用地和稅收等方面提供優(yōu)惠。五是對市場化改革搞得好的單位給予一定的財(cái)力支持。

　　當(dāng)前，推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化改革可能遇到的問題和疑慮，我認(rèn)為有以下幾個方面值得認(rèn)真去消除。

　　第一，改革政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性問題。一些地方政府的信譽(yù)度不高，這是個亟待解決的問題。政策說變就變，一任書記、一任市長，一個政策，這是非常忌諱的，也是當(dāng)前引發(fā)市場化成本過高的原因。外來投資者一進(jìn)入某城市投資建設(shè)，往往先與政府領(lǐng)導(dǎo)拉關(guān)系，套近乎，就是這個道理?，F(xiàn)在，有意投資建設(shè)污水、垃圾處理項(xiàng)目的公司，不論是國內(nèi)的還是國外的，往往有一定的權(quán)力背景，許多資金雄厚但沒有“背景”的企業(yè)則往往裹足不前，他們就怕地方政府的政策不穩(wěn)定而造成投資門檻過高。地方政府如果講信譽(yù)，遵法治，這些問題就可迎刃而解。

　　第二，項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險問題。以政府財(cái)政投資的重大項(xiàng)目，我們很喜歡成立指揮部來協(xié)調(diào)工程建設(shè)，而且還非常有效。就是用上級權(quán)力來制約地方上的一些權(quán)力，用縣的權(quán)力制約鄉(xiāng)的權(quán)力，用鄉(xiāng)的權(quán)力制約村的權(quán)力，從而降低工程建設(shè)成本。不然，由外來投資者直接與農(nóng)民打交道，進(jìn)行征地拆遷，往往會被敲竹扛，導(dǎo)致建設(shè)成本的上升。這也是我國流行的BOT變種TOT模式。在市政公用行業(yè)的建設(shè)運(yùn)營管理上，我們確實(shí)還沒有一整套規(guī)范的東西。

　　第三，項(xiàng)目投產(chǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險。投產(chǎn)后最大的經(jīng)營風(fēng)險就是欠費(fèi)，尤其是國有大企業(yè)的欠費(fèi)，是風(fēng)險中的風(fēng)險。如何把這些風(fēng)險降低到最低的程度，是我們大家應(yīng)注意解決的問題。在以往的招商引資中，有的地方政府為了引進(jìn)國外企業(yè)的資金，盲目地進(jìn)行攀比，承諾給外商以保底利潤，結(jié)果貽害無窮。當(dāng)時的借款年利率達(dá)到15%，而現(xiàn)在的銀行同期利率不到2%，至今仍以合同承諾付息，按15%來計(jì)算就不得了。外商既然有了保底利潤，就必然不會在經(jīng)營機(jī)制、技術(shù)更新和運(yùn)行效益上動腦子、花功夫，所以也就達(dá)不到應(yīng)有的改革目的。改革的目的，是為了引進(jìn)競爭機(jī)制，提高運(yùn)行效率和治污水平。而給外商以固定的回報率保底，實(shí)際上是消滅了競爭機(jī)制，那些應(yīng)有的節(jié)約成本的措施也不起作用了，最終的結(jié)果只能是花了很高的代價，借了一筆資金，然后以百分之十幾的回報率償還給外商，沒過幾年外商本利全收。這樣的建設(shè)成本，比我們自己從國內(nèi)銀行貸款高多了。今后所采用的BOT方式融資，一般不能搞固定回報率。在市場機(jī)制尚不健全、風(fēng)險較大的西部城市，可采用與人民幣利率掛鉤的浮動回報率。因此，搞特許經(jīng)營，必須按照國際通用的規(guī)則去做。在運(yùn)作的過程中，政府和企業(yè)的責(zé)任必須要有明確的界定。政府不能統(tǒng)包企業(yè)所有的經(jīng)營風(fēng)險，但是政府應(yīng)該承擔(dān)和減少其應(yīng)有的政策性和信譽(yù)性風(fēng)險。

　　當(dāng)前改革疑慮比較大的就是率先要啟動的事業(yè)單位改企業(yè)。實(shí)際上，事業(yè)單位改企業(yè)不是很難，有兩個模式可以參照：一是國有企業(yè)改制。那么多國有工業(yè)企業(yè)都實(shí)行了改制。二是科技事業(yè)單位全面改為企業(yè)。最后剩下來的就是市政公用行業(yè)這一塊。按照以上兩大業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，在改革過程中，只要把老職工尤其是科技人員的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險妥善處理好了，其它問題的解決就比較容易。

　　之所以要求大家抓住機(jī)遇，是因?yàn)榻衲昕赡苁菄野l(fā)放國債的最后一年，國債中的35億元用于城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化補(bǔ)助，哪個地方市政公用行業(yè)市場化推進(jìn)得快，誰就可能優(yōu)先得到國債資金，而明年再搞也沒有了。希望大家抓住這個機(jī)遇，乘勢而上。

　　三、規(guī)范程序，強(qiáng)化監(jiān)督

　　在改革開放初期，就曾遇到這樣的問題：銀行所屬的飯店是由銀行的職工來經(jīng)營，煤礦所屬的飯店由煤礦企業(yè)職工來經(jīng)營。后來，飯店放開經(jīng)營了，國際專業(yè)管理公司進(jìn)入中國，對許多飯店實(shí)施承包經(jīng)營，如總參投資的王府飯店，就由馬來西亞的一家公司經(jīng)營管理，當(dāng)時還是1989年的時候。由國際專業(yè)管理公司來經(jīng)營管理的飯店，才會使客源納入國際大循環(huán)，其經(jīng)營效益和管理水平才會上一個臺階。市政公用行業(yè)的市場化改革也需要走這樣的路子。

　　首先，擴(kuò)大信息，降低市場交易的成本。要打破地區(qū)之間、行業(yè)之間的封鎖和行業(yè)資質(zhì)壁壘，誰都可以進(jìn)入市政公用設(shè)施領(lǐng)域。比如某投資者有資金實(shí)力，而不懂污水、垃圾處理，但他一旦進(jìn)入這個行業(yè)，一些人就會很自然地聚集到他那里，那怕他是一位農(nóng)民，也不可能用種玉米的辦法來處理污水，肯定會找到一些專家來做，并招用一批有技術(shù)的、懂行業(yè)的人員，進(jìn)行合理的人力資源配置。建設(shè)部和有關(guān)行業(yè)協(xié)會將及時組織專家對污水和垃圾處理的新技術(shù)、新裝備進(jìn)行技術(shù)和經(jīng)濟(jì)適用性鑒定評估和認(rèn)定，并適時進(jìn)行信息發(fā)布。定期召開全國性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目交易會，進(jìn)一步降低市場交易成本，促使更多的企業(yè)進(jìn)入這一行業(yè)。

　　其次，公開招標(biāo)，充分地?cái)U(kuò)大市場的范圍。只有通過公開招標(biāo)，才能優(yōu)勝劣汰，選擇真正有實(shí)力懂技術(shù)善經(jīng)營的投資者。公開招標(biāo)雖說不是萬能的，但沒有公開招標(biāo)是萬萬不能的。早在17世紀(jì)，英國人發(fā)明了公開招標(biāo)這一種辦法，并應(yīng)用于市政公用行業(yè)的市場化改革。到19世紀(jì)70年代，法國普遍采用了這種辦法，用公開招標(biāo)的方式獲取市政公用行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)。但公開招標(biāo)的方式也存在一些問題，最大的問題是競投者相互串標(biāo)，除了橫向串標(biāo)以外，還有縱向的即競投者與發(fā)標(biāo)者之間的串標(biāo)。在我們市政公用行業(yè)的市場化改革試點(diǎn)中，這樣的問題已經(jīng)出現(xiàn)了，而且相當(dāng)嚴(yán)重，已成為非常嚴(yán)重的腐敗問題，也窒息了我們的市場化改革。例如有的城市的污水處理由某一外商壟斷，在資產(chǎn)評估和成本測算過程中，外商對政府部門技術(shù)主管進(jìn)行賄賂，并承諾為其提供高級職務(wù)與高年薪，其結(jié)果當(dāng)然是國有資產(chǎn)的大量流失和污水治理成本的高估。盡管公開招標(biāo)存在這樣那樣的問題，但對于降低門檻，擴(kuò)大引資范圍是非常有效的，必須堅(jiān)定不移推行這項(xiàng)工作。

　　第三，培養(yǎng)合格的市場中介機(jī)構(gòu)。有些事情，由中介機(jī)構(gòu)去操作或由政府去操作，風(fēng)險是不一樣的。如由中介機(jī)構(gòu)來操作項(xiàng)目的招投標(biāo)，它有一整套的約束自己行為的辦法。中介機(jī)構(gòu)對市場比較了解，與市場經(jīng)濟(jì)近，而政府在這方面卻是陌生的。世行、亞行在投資建設(shè)污水處理項(xiàng)目時，所采取一整套辦法就是由中介組織來組織實(shí)施的。我國市政公用事業(yè)走市場化之路，市場化程度的高低，也就是市場發(fā)育的程度如何，取決于地方政府對它的培育。市場發(fā)育程度越高，就意味著我們的規(guī)則越透明，從中舞弊的可能性就越小。市場主體的成熟程度越高，運(yùn)行成本越低，我們推行的一整套措施所產(chǎn)生的效果就越好，對公用設(shè)施投資力度就更大，運(yùn)行效益就更高。

　　政府在推進(jìn)市場化進(jìn)程的初期介入，目的就是為了今后的退出。在這一過程中，我們要實(shí)現(xiàn)這樣幾個目標(biāo)：一是鼓勵越來越多的企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、經(jīng)營與管理。二是保證城市基礎(chǔ)設(shè)施長期穩(wěn)定的經(jīng)營。尤其是政策必須要穩(wěn)定。三是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的統(tǒng)一。四是以較低的運(yùn)行成本運(yùn)營，減輕老百姓的負(fù)擔(dān)。城建司對此要作一些調(diào)研，對不同城市、不同等級的污水處理廠每噸污水的處理費(fèi)用，應(yīng)該有一個基本的評價指標(biāo)。五是地方政府盡可能減少事后干預(yù)。在特許經(jīng)營過程中，要盡可能地把能預(yù)計(jì)到的糾紛處理在事前，如果是事后處理，那就很麻煩了，屆時就很難說清楚。

　　第四，規(guī)范合同，強(qiáng)化監(jiān)督。就是為了最低程度地減少權(quán)責(zé)不清，防止二次污染，減少政府事后不必要的干預(yù)。這里有一個如何規(guī)范的問題。如從業(yè)者通過公開拍賣的方式取得了出租車經(jīng)營權(quán)，而有的地方政府卻出臺一個政策，規(guī)定若從業(yè)者違規(guī)13次，就取消其經(jīng)營權(quán)。而實(shí)際上，出租車經(jīng)營權(quán)是他從市場競爭中取得的，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，是私有財(cái)產(chǎn)的組成部分。《憲法》修改時就包括這樣的內(nèi)容。假如從業(yè)者犯了幾次錯誤，這部分私有財(cái)產(chǎn)就被剝奪，等于單位領(lǐng)導(dǎo)批評了某同志幾次后，該同志的房改房就應(yīng)該被沒收一樣。這是什么邏輯？經(jīng)營權(quán)是個人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是受法律保護(hù)的，除非發(fā)生與財(cái)產(chǎn)直接有關(guān)系的惡意犯罪，私人財(cái)產(chǎn)與人身安全一樣，任何人不得剝奪和侵犯。有的地方卻認(rèn)為這樣的財(cái)產(chǎn)像吃大鍋飯時期的國有資產(chǎn)那樣，是可以隨意調(diào)度的。對此，我們應(yīng)建立一套較規(guī)范的合同管理規(guī)定。如重大事情應(yīng)有報告制度，像公司的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)人事變動等，被授予特許經(jīng)營權(quán)的公司應(yīng)該主動報告。政府要有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或委托社會中介組織代理服務(wù)，對公司的產(chǎn)品包括污水出水水質(zhì)、垃圾滲漏液和沼氣處理程度、運(yùn)行質(zhì)量有全面檢查的權(quán)力。對一些不可抗拒的因素，如國家重大的政策變動所引發(fā)的責(zé)任問題，都應(yīng)做出明確的界定。這樣合同就非常完備，也就減少了事后的麻煩。規(guī)范合同與強(qiáng)化監(jiān)管，這兩者是一致的，需要我們?nèi)ヌ剿?。既要部里提供一些?guī)范的標(biāo)準(zhǔn)合同，更需要大家努力去創(chuàng)造，貢獻(xiàn)你們的智慧，才能把這項(xiàng)工作做得更好。所以，大家回去以后，不要等待，根據(jù)今天會上討論的這些原則，學(xué)習(xí)借鑒改革先行一步地方的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，著手制定市政公用行業(yè)市場化改革的方案。但是，最可貴的是先行動起來，只有行動起來，才會思考起來，才能完善起來，我們的改革也才能有條不紊的摸著石頭過河，一步一步向前邁進(jìn)，最后達(dá)到我們的目的。為了更好地推進(jìn)市政公用行業(yè)的市場化改革，部里將適時為大家舉辦幾次研討會，相互交流改革經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，下情上達(dá)，上情下達(dá)，從而以最低的成本、最小的風(fēng)險、最大的廣度和最快的進(jìn)度來推進(jìn)這項(xiàng)改革。