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領導動態(tài)
建設部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司司長謝家瑾在2003年全國物業(yè)管理工作會議上對《物業(yè)管理條例》有關情況的說明
瀏覽次數(shù)：1438建設部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司司長 謝家瑾
2003年7月14日
同志們：
今年6月8日，國務院頒布了《物業(yè)管理條例》（國務院令第379號,以下簡稱《條例》），標志著我國物業(yè)管理進入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時期。這次會議的主要任務是，學習、宣傳、貫徹《條例》，總結(jié)過去工作，分析存在問題，研究部署當前的工作任務，進一步推動物業(yè)管理的健康發(fā)展。會上，汪光燾部長、劉志峰副部長將作重要講話，務請大家深刻領會，認真貫徹。
下面，我就《條例》的起草過程、立法原則和確立的主要制度作一簡要說明。
一、《條例》的立法過程
1999年4月，建設部成立《條例》起草小組，開始《條例》的起草工作。在《條例》起草階段，起草小組主要做了下列工作：
一是，收集有關資料，了解國內(nèi)外物業(yè)管理的立法情況。
《條例》起草的前期階段，起草小組通過各種渠道開展資料收集和分析工作。先就各地出臺的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及影響較大的規(guī)范性文件進行收集并逐一分析，對各地物業(yè)管理立法的主要內(nèi)容、存在的問題有了基本了解；通過總結(jié)各地物業(yè)管理立法中的經(jīng)驗和不足，初步了解了《條例》起草中的重點和難點問題。與此同時，通過各種渠道，收集國外物業(yè)管理立法資料。鑒于我國法律體系傾向于大陸法系，起草小組通過考察、交流等形式，重點了解了德國、法國、新加坡、日本、韓國等國的物業(yè)管理立法情況，考察了日本、韓國、澳大利亞、新西蘭的物業(yè)管理制度以及法國、德國的建筑物區(qū)分所有權制度。
我國內(nèi)地的物業(yè)管理在深圳起步，由于地緣關系，香港地區(qū)的物業(yè)管理立法對內(nèi)地物業(yè)管理立法影響較大。為借鑒香港成熟的立法經(jīng)驗，起草小組多次與香港同行交流，認真解讀了香港的《建筑物管理條例》及相關法規(guī)，對香港和內(nèi)地的法律體系、法制環(huán)境、居民物業(yè)管理觀念、立法背景等作了比較研究。
二是，開展立法調(diào)研，掌握第一手材料。
為深入了解物業(yè)管理發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，起草小組多次組織了立法調(diào)研活動。2000年6月至2001年3月，起草小組赴青島、寧波、長春、武漢等地，就業(yè)主委員會的性質(zhì)及監(jiān)督管理、物業(yè)管理合同與物業(yè)買賣合同的關系、物業(yè)管理企業(yè)應當承擔的法律責任界限、建設單位的義務、物業(yè)管理項目招投標、物業(yè)使用中的禁止行為、利用物業(yè)進行經(jīng)營的收益分配、業(yè)主委員會與居委會、物業(yè)管理與社區(qū)建設、物業(yè)管理企業(yè)與公用事業(yè)單位之間的關系等問題作了調(diào)研。并在大連召開了有東、中、西部有關城市代表參加的關于業(yè)主大會、前期物業(yè)管理及專項維修資金等問題的專題研討會，廣泛聽取各方面的意見。這些調(diào)研活動，有助于在起草《條例》時從實際出發(fā)，有的放矢，從而增加《條例》規(guī)定的可操作性。
三是，進行專家論證，研討立法中的難點問題。
物業(yè)管理在我國發(fā)展僅有20多年，各地物業(yè)管理發(fā)展很不均衡。同時，我國物業(yè)管理理論研究尚處于起步狀態(tài)，對物業(yè)管理法律關系、各方主體的權利義務、物業(yè)管理的基本制度等沒有形成統(tǒng)一認識，這給《條例》的起草帶來了難度。有鑒于此，起草小組通過召開專家論證會、書面征求專家意見等方式，邀請法學家、律師、資深從業(yè)人員、行政管理人員、業(yè)主代表等，對立法過程中的難點問題進行專題研討。目前《條例》中業(yè)主大會、業(yè)主公約制度等，是在充分吸收專家意見的基礎之上建立的。
四是，廣泛征求意見，以求彰顯民意。
按照立法程序要求，起草小組在起草出《條例》征求意見稿后，于2000年5月征求各地、國務院有關部門、有關單位及專家意見。各地根據(jù)本地物業(yè)管理實踐情況提出了很多建議和意見，國務院有關部門、專家、相關單位、業(yè)主、從業(yè)人員等也提出了具體意見。起草小組在對所提意見作詳細分析后，進行了認真修改。2001年3月經(jīng)建設部部常務會議討論通過，形成《條例》（送審稿），提請國務院審議。
國務院領導和國務院法制辦對物業(yè)管理立法工作一直非常關注，國務院領導多次批示要加強物業(yè)管理立法工作，國務院法制辦對起草小組的工作給予了大力支持。
在收到建設部上報的《條例》（送審稿）后，國務院法制辦隨即將《條例》（送審稿）送地方、國務院有關部門、有關單位征求意見。此后，國務院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司多次組織專題研討，從各方面意見中梳理出需要進一步研究的問題。例如，物業(yè)管理的性質(zhì)、物業(yè)管理企業(yè)提供的管理與行政部門管理的關系、《條例》調(diào)整的社會關系、物業(yè)管理實踐中存在的主要問題及其原因、哪些是因由當事人自行處理的民事關系、哪些需要由政府出面進行行政管理、如何推進房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理分業(yè)經(jīng)營等。
針對這些問題，國務院法制辦會同建設部于2002年3月在北京召開《條例》（送審稿）專家論證會。與會專家從不同角度闡明了各自的觀點。通過專家論證，在一些問題上統(tǒng)一了認識，為《條例》（送審稿）的修改完善打下了基礎。
2002年6月5日至11日，就《條例》（送審稿）的有關問題，國務院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司與建設部政策法規(guī)司、住宅與房地產(chǎn)業(yè)司的有關同志，赴上海、深圳進行了專題調(diào)研。調(diào)研期間，分別召開了兩地物業(yè)管理主管部門及有關部門、業(yè)主代表、開發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)以及街道辦事處、居委會、派出所有關同志參加的座談會，實地考察了多種類型的物業(yè)管理項目。通過調(diào)研，基本摸清了物業(yè)管理實踐中存在的主要問題，確立了《條例》（送審稿）修改的基本思路和原則。
在專家論證會和專題調(diào)研的基礎上，結(jié)合各方面意見，國務院法制辦會同建設部對《條例》（送審稿）作了相應修改，并再次送國務院有關部門和地方征求意見。針對反饋的意見，國務院法制辦會同建設部又多次討論、修改，并與提出意見的單位進行充分溝通，最終形成《條例》（草案）。
物業(yè)管理立法涉及廣大人民群眾的切身利益，如何更廣泛地了解反映社會各方面的意見，一直是國務院領導所關心的問題。2002年10月16日，經(jīng)國務院領導同意，國務院法制辦將《條例》（草案）登報公開向社會征求意見。這一彰顯民意，推動民主立法，切實提高立法工作質(zhì)量的舉措，在社會上引起了積極反響。在近一個月的意見征求期間，國務院法制辦共收到近4000條意見。從征求意見的情況看，社會各界對制定《條例》的必要性和《條例》（草案）的基本內(nèi)容給予了充分肯定，一致呼吁盡快出臺，同時也提出了很多具體的修改意見。從返回意見的內(nèi)容上看，主要涉及《條例》的名稱和調(diào)整范圍、業(yè)主與業(yè)主大會、前期物業(yè)管理、物業(yè)管理企業(yè)和人員的管理、物業(yè)服務費用、法律責任等方面。
在逐條研究分析并吸收有益意見的基礎上，國務院法制辦會同建設部對《條例》（草案）逐條進行了認真修改，有近半數(shù)的意見被吸收，如科學界定物業(yè)管理的內(nèi)涵、進一步細化業(yè)主的權利、明確物業(yè)管理企業(yè)的義務和責任、法律責任中體現(xiàn)優(yōu)先保護業(yè)主共同利益等。未采納的，主要是那些不應當由本《條例》調(diào)整的，或者立法時機不成熟、理論上尚存在較大爭議，需要進一步研究的意見。《條例》沒有吸納的另外一部分意見，主要是從本地方情況出發(fā)提出來的，鑒于我國地域遼闊，地區(qū)差異比較大，這些意見由各地制定地方法規(guī)或者規(guī)章時考慮比較合適?！ ?/P>
2003年5月28日，國務院常務會第九次會議審議并原則通過了《條例》（草案）。可以說，《條例》反映了社會法制意識的日益增強，凝聚了人民群眾的智慧和熱情。
二、《條例》的立法原則
《條例》在堅持民法基本原則和立法法規(guī)定的立法原則的前提下，主要遵循了以下基本原則。
一是，物業(yè)管理權利和財產(chǎn)權利相對應的原則。
在我國《物權法》尚未出臺的情況下，《條例》吸收了發(fā)達國家成熟的建筑物區(qū)分所有權理論，對業(yè)主權利義務的規(guī)定，其實就是明確了業(yè)主作為建筑物區(qū)分所有權人的權利義務。對業(yè)主在首次業(yè)主大會會議上的投票權的規(guī)定，是基于業(yè)主擁有的財產(chǎn)權份額，將業(yè)主的物業(yè)管理權利相應建立在對自有房屋擁有的財產(chǎn)權基礎之上。
二是，維護全體業(yè)主合法權益的原則。
為維護全體業(yè)主的合法利益，《條例》既對物業(yè)管理企業(yè)的行為、業(yè)主大會的職責及其對涉及業(yè)主共同利益事項的表決、個別業(yè)主不按合同約定交納物業(yè)服務費用損害全體業(yè)主利益的行為、有關政府部門的行政監(jiān)督管理責任等作了明確規(guī)定，也對建設單位、公用事業(yè)單位等物業(yè)管理相關主體依法應當履行的義務作了詳盡規(guī)定。在處理行政處罰和承擔民事責任關系方面，《條例》設定的法律責任充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護全體業(yè)主利益的原則。
三是，現(xiàn)實性與前瞻性有機結(jié)合的原則。
《條例》注重保持法規(guī)、政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對被實踐證明是行之有效的制度，如業(yè)主自律、物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理等制度，予以保留?！稐l例》注重肯定實踐成果，將在實踐中積累的良好經(jīng)驗，如主管部門加強對業(yè)主大會的指導和監(jiān)督、物業(yè)管理企業(yè)做好物業(yè)接管驗收等，確立為法律規(guī)范。對于如何解決現(xiàn)實中存在的問題，如開發(fā)企業(yè)不交納未售出物業(yè)的物業(yè)服務費用、任意擴大物業(yè)管理企業(yè)的治安責任、公用事業(yè)單位向物業(yè)管理企業(yè)轉(zhuǎn)嫁責任等，《條例》作出了明確規(guī)定。《條例》貫穿發(fā)展的指導思想，設立的業(yè)主大會、強制性維修養(yǎng)護等制度，符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，符合未來立法趨勢。
四是，從實際出發(fā)，實事求是的原則。
我國各地區(qū)的物業(yè)管理發(fā)展很不平衡，沿海地區(qū)與中西部地區(qū)、大城市與中小城市，在物業(yè)管理市場發(fā)育程度、市場環(huán)境、管理服務水平等方面差異較大?！稐l例》在堅持法律制度統(tǒng)一性的前提下，充分考慮各地區(qū)的實際情況，對房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理分業(yè)經(jīng)營、物業(yè)管理區(qū)域劃分等問題僅作出原則性規(guī)定，有的規(guī)定的具體執(zhí)行辦法，授權省、自治區(qū)、直轄市制定。
三、《條例》確立的基本制度
為了規(guī)范物業(yè)管理活動，維護物業(yè)管理當事人的合法權益，《條例》突出建章立制的重要作用，確立了以下七項物業(yè)管理的基本制度。
一是，業(yè)主大會制度。
各地在物業(yè)管理實踐中，大多采用業(yè)主委員會制度，即由業(yè)主召開會議，選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會，代表全體業(yè)主行使有關物業(yè)管理的權利。從實踐效果來看，業(yè)主委員會制度對物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展起到過一定的促進作用。但由于該制度集決策和執(zhí)行于一體，缺乏有效的監(jiān)督機制，難以體現(xiàn)全體業(yè)主的意愿，有違權責一致的原則。在實踐中，有少數(shù)業(yè)主委員會成員侵害大多數(shù)業(yè)主的利益，也有的住宅小區(qū)發(fā)生業(yè)主委員會作出換聘物業(yè)管理企業(yè)或同意利用公共設施經(jīng)營的決定，但遭到大多數(shù)業(yè)主反對，導致矛盾產(chǎn)生。鑒于以上認識，《條例》確立了業(yè)主大會和業(yè)主委員會并存，業(yè)主大會決策、業(yè)主委員會執(zhí)行的制度。規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會，業(yè)主大會代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主的合法權益。同時，明確了業(yè)主大會的成立方式、職責、會議形式、表決原則以及議事規(guī)則的主要事項，規(guī)定了業(yè)主委員會的產(chǎn)生方式、委員條件、職責、備案等。業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，可以在業(yè)主大會的授權范圍內(nèi)就某些物業(yè)管理事項作出決定，但重大的物業(yè)管理事項的決定只能由業(yè)主大會作出。這一制度有利于維護大多數(shù)業(yè)主的合法權益，保障物業(yè)管理活動的順利進行。
為了規(guī)范業(yè)主大會、業(yè)主委員會的運作，加強監(jiān)督管理，《條例》規(guī)定業(yè)主大會和業(yè)主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業(yè)管理無關的決定，不得從事與物業(yè)管理無關的活動。
二是，業(yè)主公約制度。
物業(yè)管理往往涉及到多個業(yè)主，業(yè)主之間既有個體利益，也有共同利益。在單個業(yè)主的個體利益與業(yè)主之間的共同利益發(fā)生沖突時，個體利益應當服從整體利益,單個業(yè)主應當遵守物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)涉及到公共秩序和公共利益的有關規(guī)定。鑒于業(yè)主之間在物業(yè)管理過程中發(fā)生的關系屬于民事關系，不宜采取行政手段進行管理，《條例》對各地實施物業(yè)管理中已具有一定實踐基礎的業(yè)主公約制度進行了確認，規(guī)定業(yè)主公約對全體業(yè)主具有約束力。規(guī)定建設單位應當在銷售物業(yè)之前，制定業(yè)主臨時公約，對有關物業(yè)的使用、維護、管理，業(yè)主的公共利益，業(yè)主應當履行的義務，違反公約應當承擔的責任等依法作出約定。建設單位制定的業(yè)主臨時公約，不得侵害物業(yè)買受人的合法權益。業(yè)主大會有權起草、討論和修訂業(yè)主公約，業(yè)主大會制定的業(yè)主公約生效時臨時公約終止。業(yè)主公約是多個業(yè)主之間形成的共同意志，是業(yè)主共同訂立并遵守的行為準則。實行業(yè)主公約制度，有利于提高業(yè)主的自律意識，預防和減少物業(yè)管理糾紛。
三是，物業(yè)管理招投標制度。
物業(yè)管理是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，競爭是市場經(jīng)濟的基本特征。為了扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自建自管、因建管不分而引發(fā)物業(yè)管理糾紛增多的被動局面，保障業(yè)主自主選擇物業(yè)管理企業(yè)的權利，同時也為物業(yè)管理企業(yè)參與平等競爭創(chuàng)造機會，《條例》突出了推行招投標對于促進物業(yè)管理健康發(fā)展的重要作用，提倡業(yè)主通過公平、公開、公正的市場競爭機制選擇物業(yè)管理企業(yè)。鼓勵建設單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，通過招投標的方式選聘具有相應資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)。并對住宅物業(yè)的建設單位，應當通過招投標的方式選聘具有相應資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)作了明確規(guī)定。
四是，物業(yè)承接驗收制度。
物業(yè)承接驗收是物業(yè)管理的基礎工作。目前，在物業(yè)管理過程中，老百姓反映強烈的質(zhì)量缺陷、配套設施不完善等熱點問題，多數(shù)是在開發(fā)建設階段遺留下來的。由于建管不分，依附于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的物業(yè)管理企業(yè)往往無法進行嚴格的物業(yè)承接驗收。還有一些物業(yè)管理企業(yè)一味偏重市場份額的擴大，在物業(yè)承接驗收時敷衍了事。對業(yè)主的投訴，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和物業(yè)管理企業(yè)相互推諉。為了明確開發(fā)建設單位、業(yè)主、物業(yè)管理企業(yè)的責、權、利，減少物業(yè)管理矛盾和糾紛，并促使開發(fā)建設單位提高建設質(zhì)量，加強物業(yè)建設與管理的銜接，《條例》規(guī)定物業(yè)管理企業(yè)承接物業(yè)時，應當對物業(yè)共用部位、共用設施設備進行查驗，應當與建設單位或業(yè)主委員會辦理物業(yè)承接驗收手續(xù)，同時規(guī)定建設單位、業(yè)主委員會應當向物業(yè)管理企業(yè)移交有關資料。
五是，物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理制度。
物業(yè)管理具有一定的特殊性。物業(yè)管理服務實質(zhì)上是對業(yè)主共同事務進行管理的一種活動，帶有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，物業(yè)管理企業(yè)要依照全體業(yè)主的授權，約束個別業(yè)主的不當行為，如制止違章搭建及違章裝修、制止擾亂公共秩序及危害環(huán)境衛(wèi)生等，以維護全體業(yè)主的利益和社會公共利益。物業(yè)管理企業(yè)還有與業(yè)主長時間保持密切聯(lián)系的特點，企業(yè)的素質(zhì)及其管理水平的高低，直接影響到業(yè)主的生活環(huán)境和工作質(zhì)量。物業(yè)管理具有一定的專業(yè)性，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，新技術、新產(chǎn)品在房地產(chǎn)開發(fā)建設中被廣泛采用，物業(yè)的智能化程度越來越高，這也要求物業(yè)管理企業(yè)具有一定數(shù)量的高素質(zhì)管理和技術人員，具有先進的工具及設備，建立科學、規(guī)范的工作程序，對價值量巨大的物業(yè)資產(chǎn)實施良好的管理與維護?；谝陨险J識，并為了有利于整頓和規(guī)范物業(yè)管理市場，《條例》規(guī)定：國家對從事物業(yè)管理活動的企業(yè)實行資質(zhì)管理制度。在現(xiàn)階段對物業(yè)管理行業(yè)實行市場準入制度，嚴格審查物業(yè)管理企業(yè)的資質(zhì)，是加強行政監(jiān)管、規(guī)范企業(yè)行為、有效解決群眾投訴、改善物業(yè)管理市場環(huán)境的必要手段。
六是，物業(yè)管理專業(yè)人員職業(yè)資格制度。
物業(yè)管理活動的特殊性、經(jīng)營管理的專業(yè)性以及涉及學科多、管理復雜等特點，決定了應對物業(yè)管理專業(yè)人員實行職業(yè)資格制度。物業(yè)管理專業(yè)人員如物業(yè)管理處主任（項目經(jīng)理）等，作為物業(yè)管理活動的直接組織者，其業(yè)務能力和素質(zhì)高低，直接關系物業(yè)的承接驗收、維修養(yǎng)護以及物業(yè)管理服務水平，直接影響物業(yè)的保值增值，關系到業(yè)主共同利益和社會公共利益。物業(yè)管理專業(yè)人員只有在掌握和了解法律、經(jīng)濟、工程、環(huán)保、消防以及公共關系、心理等多方面學科和知識，并經(jīng)過相關專業(yè)崗位實踐鍛煉的基礎上，才能有效地做好管理服務工作。不少發(fā)達國家以及香港、臺灣地區(qū)等都通過對物業(yè)管理專業(yè)人員進行職業(yè)資格的認證以及繼續(xù)教育制度，來實現(xiàn)對物業(yè)管理行業(yè)的規(guī)范和管理?，F(xiàn)階段，我國已建立的物業(yè)管理專業(yè)人員隊伍、高等院校及科研機構(gòu)提供的教育支撐和人才儲備以及日臻完善的法規(guī)體系等，為建立物業(yè)管理專業(yè)人員職業(yè)資格制度創(chuàng)造了有利條件。因此，《條例》規(guī)定：從事物業(yè)管理的人員應當按照國家有關規(guī)定，取得職業(yè)資格證書。我部將配合人事部抓緊將這一制度納入國家專業(yè)人員職業(yè)資格制度系列。
七是，住房專項維修資金制度。
隨著我國城鎮(zhèn)住房制度改革的不斷深化，居民個人擁有住房產(chǎn)權的比例越來越高，舊住房體制下由國家或單位單一承擔住房維修的狀況相應發(fā)生了根本性改變。為了解決在住房產(chǎn)權結(jié)構(gòu)多元化情形下，住房共用部位、共用設施設備發(fā)生大修、中修及更新、改造時，如何在多個業(yè)主之間及時籌集所需費用的問題，《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)[1998]23號）規(guī)定："加強住房售后的維修管理，建立住房共用部位、設備和小區(qū)公共設施專項維修資金，并健全業(yè)主對專項維修資金管理和使用的監(jiān)督制度"。依據(jù)《通知》精神，我部與財政部制定了《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》，對維修基金的交納、存儲、使用、監(jiān)督等作了具體規(guī)定。4年多的實踐證明，建立專項維修資金，對保證物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修養(yǎng)護，保證物業(yè)的正常使用，保障全體業(yè)主共同利益，是十分必要的。針對目前存在的專項維修資金交納范圍不明確以及挪用專項維修資金等問題，《條例》規(guī)定：住宅物業(yè)、住宅小區(qū)內(nèi)的非住宅物業(yè)或者與單幢住宅樓結(jié)構(gòu)相連的非住宅物業(yè)的業(yè)主，應當按照國家有關規(guī)定交納專項維修資金。同時規(guī)定：專項維修資金屬業(yè)主所有，專項用于物業(yè)保修期滿后物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造，不得挪作他用。
同志們，規(guī)范發(fā)展物業(yè)管理工作任重道遠。當前，宣傳、貫徹、落實好《條例》，既是貫徹落實十六大精神的具體體現(xiàn)，又是實踐"三個代表"重要思想的具體行動。讓我們共同努力，切實把《條例》的各項規(guī)定落到實處，為改善人民群眾的生活和工作環(huán)境，促進社會經(jīng)濟發(fā)展做出新的貢獻。
謝謝大家！