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領(lǐng)導(dǎo)動態(tài)
建設(shè)部副部長仇保興在2003年省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃經(jīng)驗交流會上的講話
瀏覽次數(shù)：1669建設(shè)部副部長 仇保興
2003年11月21日
按照五個統(tǒng)籌的要求，強化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的地位和作用
同志們：
大家都認(rèn)為這次會議很重要。開會就是要解決問題，對實際工作有推動，對工作思路有所啟迪，使大家回去后比來開會前心里更加有數(shù)。這次會議，與其說是經(jīng)驗交流會，不如說是進(jìn)一步抓好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制和實施工作的促進(jìn)會、動員會。十六屆三中全會提出，要解決中國的問題，當(dāng)前要抓好“五個統(tǒng)籌”。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)該在實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”中發(fā)揮重要的作用。我們開這個會，強調(diào)要做好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作，實際上就是以實際行動貫徹落實十六屆三中全會的精神。
一、充分認(rèn)識城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要性
十六屆三中全會提出“五個統(tǒng)籌”，核心就是社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，就是要樹立新的科學(xué)發(fā)展觀。落實新的發(fā)展觀其實就是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的核心內(nèi)容，是規(guī)劃要達(dá)到的目的。
（一）從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來看
城市有不同的等級，不同的等級意味著不同的分工。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，大城市尤其是特大城市國際交易成本比較低，它的主要作用是國際交易的平臺。如我國的香港、上海就是國際貿(mào)易的窗口、國際大都市，北京正在積極爭取。中等規(guī)模的城市是區(qū)域交易的中心和增長極，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起領(lǐng)頭羊的作用。我們過去搞計劃經(jīng)濟(jì)，人為設(shè)定城市的分工。但在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，城市的等級與功能是由市場來確定的。例如，是否國際化城市，主要是看跨國公司在你們城市設(shè)了多少辦事處。前一段時間我們在做珠江三角洲規(guī)劃的時候，廣州提出廣州是大珠三角的中心，是國際大都市。但我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前廣州與國際城市的指標(biāo)要求相差還很大。譬如在國際城市指標(biāo)體系中，要求懂外語的人口比例要達(dá)到50%。現(xiàn)在廣州還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一比例。香港就不一樣了，英語早已成為標(biāo)準(zhǔn)商務(wù)語言，外國公司亞太地區(qū)總部和中國總部設(shè)在香港的數(shù)量最多，甚至比上海和北京還多。所以，目前廣州在國際交易平臺方面的作用還不能與香港競爭。哪里交易成本低，跨國公司就把辦事處設(shè)在哪里，這不是由計劃決定的，而是由商業(yè)環(huán)境決定的。城市的等級是由市場決定的。不同的城市等級有不同的服務(wù)功能。小城市是周邊集鎮(zhèn)的交易平臺，集鎮(zhèn)又是周邊農(nóng)村農(nóng)副產(chǎn)品的交易平臺和服務(wù)體系。中國一定要走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，這是由中國的國情和所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段決定的。
一是要統(tǒng)籌大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化，我們要有一系列不同等級、不同數(shù)量的城鎮(zhèn)形成金字塔形的城鎮(zhèn)體系，為中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供空間支撐。沒有這樣一個結(jié)構(gòu)，就不可能有城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。反思南美洲、拉丁美洲和非洲的一些國家，由于受殖民地經(jīng)濟(jì)的影響，在城市化過程中，60%以上的人口迅速集中在首都，城市首位度很高，小城鎮(zhèn)慢慢地萎縮，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易三方面相互脫節(jié)，大量的農(nóng)民涌入城市。非洲大多數(shù)國家有30%的城市居民是無業(yè)游民，30%—40%的城市土地被貧民窟占據(jù)。智利70%的人口集中在首都圣地亞哥，基本上沒有中等城市。這些國家缺乏合理的城鎮(zhèn)體系，未能實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較遲緩，社會動蕩，一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。
二是要通過合理的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移農(nóng)村的富余勞動力。這是解決三農(nóng)問題的根本方法。實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的空間轉(zhuǎn)移，一方面擴(kuò)大了農(nóng)副產(chǎn)品市場，另一方面又減少了農(nóng)民數(shù)量，提高了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，增加了農(nóng)民收入。城鎮(zhèn)化高速發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強國的必由之路，是持續(xù)提高農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營水平、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)、社會化服務(wù)和企業(yè)化經(jīng)營的必由之路。社會化服務(wù)、企業(yè)化經(jīng)營和規(guī)?；a(chǎn)靠什么？就要靠城市與鄉(xiāng)村相輔相成、相互促進(jìn)，就要以小城鎮(zhèn)為服務(wù)中心。實際上，要解決三農(nóng)問題，功夫在農(nóng)外，必須通過建立合理的城鎮(zhèn)體系才能達(dá)到這個目的。
三是合理的城鎮(zhèn)布局有利于減少農(nóng)民的遷移成本、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成本和農(nóng)民自身的創(chuàng)業(yè)成本。過去“農(nóng)轉(zhuǎn)非”只有通過國家建設(shè)征用土地安置就業(yè)一條路。在過去的二十年中，靠這種方法轉(zhuǎn)移的農(nóng)民大概只有15%，85%的農(nóng)民是通過自主創(chuàng)業(yè)，闖出了人口轉(zhuǎn)移的新路子。中國要在今后城鎮(zhèn)化的過程中，再完成5億農(nóng)村勞動力的持續(xù)轉(zhuǎn)移，并同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和新型工業(yè)化，必須要有效減少農(nóng)民遷移成本，降低農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的門檻。有的專家提出，大城市經(jīng)濟(jì)效益高，應(yīng)大力扶持發(fā)展。如果只算單位面積的產(chǎn)出率，單位面積的GDP，當(dāng)然是大城市經(jīng)濟(jì)效益高。按照這樣的算法，所有的人口都會集中到大城市去，因為資本、人才必然向最高利潤的地區(qū)流動。但為什么沒有發(fā)生這樣的事呢？因為他們忽視了一條，就是創(chuàng)業(yè)成本在起作用。進(jìn)入小城鎮(zhèn)與進(jìn)入大城市相比，創(chuàng)業(yè)門檻是不一樣的。城市規(guī)模越小，創(chuàng)業(yè)和移民的成本就越低?，F(xiàn)在，許多農(nóng)民在大城市里不是在創(chuàng)業(yè)，而是在臨時性打工。北京雇一個保姆一個月四百塊錢，很便宜。這類就業(yè)是屬于非穩(wěn)定的就業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要實現(xiàn)人類五千年的夢想，要把城市的活力帶到農(nóng)村，將農(nóng)村的田園風(fēng)光讓城鄉(xiāng)居民共享。城市與農(nóng)村的發(fā)展是一種互動的發(fā)展關(guān)系，需要通過合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來實現(xiàn)。所以說城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段。
?。ǘ慕y(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展來看
一是經(jīng)濟(jì)活動的空間組織始終處于從均衡到不均衡，再到均衡的形成和演變過程之中。這一過程已經(jīng)得到許多理論學(xué)家的反復(fù)驗證。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化具有一致性，最初，先在空間上的某個點形成一個發(fā)展極、增長極，人口、資本、技術(shù)、貿(mào)易都向這個點集中，然后再通過產(chǎn)品的交易過程向周邊擴(kuò)散。集聚與擴(kuò)散的過程使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從點到線，然后再連線成網(wǎng)，再從網(wǎng)到片。城市化的過程實際上就是這樣一種不均衡發(fā)展的過程。我國不均衡發(fā)展的問題更加突出。我們做珠江三角洲規(guī)劃時就強調(diào)，珠三角絕不能局限于自身的城鎮(zhèn)化比例來定位，因為自己與自己比，珠三角的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)百分之八十幾了。珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅把當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村人口轉(zhuǎn)成了市民，而且還吸收了兩千多萬外省人口。珠三角的城鎮(zhèn)化定位應(yīng)是為中國的城鎮(zhèn)化吸收多少人口。美國在一百多年的城市化發(fā)展過程中，人口的分布波動很大，大概有一半以上州的人口大幅度減少，而其他州的人口大幅度增加，人口分布非常不均衡。我國也有很多宜居的城市和地區(qū)為全國的城鎮(zhèn)化發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，中國的城鎮(zhèn)化最終會在這些地方形成若干個城市連綿帶。城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局，必然會從平衡到不平衡再到平衡，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須要適應(yīng)這種內(nèi)在規(guī)律。
二是高速發(fā)展的城鎮(zhèn)在空間上的成長過程是非線性的。經(jīng)驗表明，當(dāng)某一城市GDP的增長連續(xù)幾年超過10%，人口遷入量連續(xù)幾年超過5%，郊區(qū)與城區(qū)的地價差達(dá)到一定比例的時候，就會產(chǎn)生跨越式發(fā)展的勢頭。這個時候如果能夠通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃合理安排衛(wèi)星城或衛(wèi)星鎮(zhèn)，實現(xiàn)大城市有機的疏散，就可以防止城市“攤大餅”式發(fā)展。北京“攤大餅”的問題非常嚴(yán)重，已經(jīng)病入膏肓了，要徹底解決北京城市交通問題就顯得非常艱難。不同的跨越模式有不同的跨越門檻。如果跨得太早，會增加經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本，降低城市集聚能力，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩。像包頭市，當(dāng)初編制總體規(guī)劃時，將新區(qū)設(shè)在離主城區(qū)很遠(yuǎn)的地方，到現(xiàn)在新區(qū)發(fā)展還沒有形成規(guī)模。當(dāng)然，這也與地理區(qū)位條件有關(guān)。北京的GDP增長率連續(xù)二十多年超過10%，人口的年均遷入量大大超過5%，城區(qū)與郊區(qū)的地價差異更高，早就需要跨越了。梁思成先生在建國初期就提出要建設(shè)新城，但是一直沒有實施。因為沒有組織好跨越，導(dǎo)致老城破壞，交通擁堵和攤大餅式發(fā)展。城市跨越發(fā)展有幾種不同的模式，如交通走廊式、雙中心式、指狀式等，像深圳的多組團(tuán)式也是一種跨越模式。按照交通走廊式、雙中心式、指狀式和多組團(tuán)式這樣一個排列順序，跨越成本一個比一個高。多組團(tuán)式的模式只有在深圳這樣的城市才能一下子攤開，很少有城市能夠一開始就搞平行的多組團(tuán)式發(fā)展。選擇適當(dāng)?shù)目缭侥Ｊ?，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃調(diào)控，準(zhǔn)確把握跨越的時機是非常重要的，這都需要通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來安排。
三是城市跨越發(fā)展存在許多機遇。各類開發(fā)區(qū)、大學(xué)園區(qū)、度假區(qū)、高新園區(qū)和國家重大的基礎(chǔ)設(shè)施布局，都為城市跨越式發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國外也是這樣的，衛(wèi)星鎮(zhèn)的發(fā)展總是與園區(qū)聯(lián)系在一起。倫敦周邊最漂亮的就是牛津鎮(zhèn)、劍橋鎮(zhèn)。我們犯的錯誤是把園區(qū)建設(shè)與城市的有機疏散相割裂，使得各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)游離于城市規(guī)劃區(qū)之外，從而造成城市“攤大餅”與開發(fā)區(qū)圈地兩大病癥并發(fā)，成為影響區(qū)域健康發(fā)展的突出問題。結(jié)合園區(qū)建設(shè)，實施城市的跨越發(fā)展，本來是一個很好的事情，但由于缺乏總體協(xié)調(diào)，各自為政，導(dǎo)致了這樣不該發(fā)生的錯誤。老城區(qū)應(yīng)該疏導(dǎo)而沒有疏導(dǎo)，需要和老城有機聯(lián)系的園區(qū)則搞成了一個孤島，而且由于選址不對，既污染環(huán)境，又破壞資源，同時又造成鐘擺式交通擁堵。所以，必須通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對此做出統(tǒng)籌安排。
四是城市與區(qū)域不能分割。在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的過程中，今天的農(nóng)村也許就是明天的城市。所以，美國規(guī)劃學(xué)家劉易斯·芒福德認(rèn)為，真正的城市規(guī)劃必然是區(qū)域的。吳良鏞先生也說過，必須充分發(fā)揮地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，尋求區(qū)域整體的可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)區(qū)域整體的可持續(xù)發(fā)展，必須要以區(qū)域的眼光切實解決好建設(shè)用地與非建設(shè)用地分類；必須從區(qū)域的角度考慮大中小城市之間的相互聯(lián)系；而且要考慮縱向聯(lián)系，預(yù)留快速交通系統(tǒng)的發(fā)展空間及相互之間的銜接，必須依托城市來安排區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)節(jié)點以及節(jié)點上城鎮(zhèn)居民點的合理布局，包括新城、新鎮(zhèn)的分離。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的主要任務(wù)就是以區(qū)域的眼光，區(qū)域的角度，區(qū)域的層次來理解這些問題。因為，城市是區(qū)域的增長極，是區(qū)域的核心，而區(qū)域是城市的載體、支撐和擴(kuò)散的腹地，兩者不能分割。最近，有些部門提出要改革規(guī)劃體制。怎么改呢？提出城市規(guī)劃就只能規(guī)劃城市，不得涉及區(qū)域。把城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃做成了兩張皮。規(guī)劃的老祖宗最反對的就是這個事情，早就強調(diào)城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃是不可分割的，尤其是在高速城鎮(zhèn)化的過程中，城市與區(qū)域更是不能分離。因為今天的農(nóng)村也許就是明天的城市，硬要把它分成兩張皮，就違背了規(guī)劃的基本原則。
從以上分析我們可以看到，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是具有中國特色、符合中國國情的區(qū)域規(guī)劃。建設(shè)部門推行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，本質(zhì)上是一種區(qū)域規(guī)劃。這種區(qū)域規(guī)劃著重對區(qū)域中經(jīng)濟(jì)發(fā)展強度和人口密度比較大的點進(jìn)行空間分布的表達(dá)、描述和分析。因為其他大部分區(qū)域基本上是保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和不宜建設(shè)開發(fā)用地，只有城鎮(zhèn)人口集聚的地方才有大量的建設(shè)活動，只有這些空間的點需要我們加以深入細(xì)致的分析，對它們之間的相互作用進(jìn)行研究，并在發(fā)展空間整體上進(jìn)行合理布局。有人批評城鎮(zhèn)體系規(guī)劃越做越像區(qū)域規(guī)劃，其實城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實質(zhì)上就是區(qū)域規(guī)劃，是適應(yīng)我們當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段特點、針對我們城鎮(zhèn)化面臨問題的最有成效的區(qū)域規(guī)劃的組織方式。
?。ㄈ慕y(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展來看
1、城鎮(zhèn)化的過程不僅僅是人口的空間遷移，更重要的是社會文化的轉(zhuǎn)型，以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)體制變革的過程。我國城鎮(zhèn)化的過程是由市場化發(fā)動并相伴隨的過程。為什么計劃經(jīng)濟(jì)時期我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程非常緩慢，每年只增加0.1～0.2個百分點，有些年份甚至沒有增長，而改革開放以后城鎮(zhèn)化水平迅速提高了，主要就是市場化釋放了工業(yè)化的能量，推動了城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的背后是制度的變革，制度變革的背后是文化觀念的變革。所以說，城鎮(zhèn)化不僅是人口的空間轉(zhuǎn)移，而且是社會文化的轉(zhuǎn)型。農(nóng)村文化與城市文化是截然不同的。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃雖然是空間規(guī)劃，實際上也起到了引導(dǎo)社會文化在空間傳播轉(zhuǎn)換的作用。
2、城鎮(zhèn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的中心，更是文化、教育、科技創(chuàng)新的中心。文化、教育、科學(xué)、藝術(shù)等事業(yè)的發(fā)展都集中在城市。SARS事件以后，我們更認(rèn)為城鎮(zhèn)是全國醫(yī)療防疫網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，是區(qū)域疾病的防治中心。大中小城市是各種現(xiàn)代文化和現(xiàn)代文明的發(fā)源地，而廣大農(nóng)村則是城市文明的擴(kuò)散地。現(xiàn)代的城市文明包括制度文化、大眾文化、精神文化，是多種文化復(fù)合的多面體。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要研究這些問題。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實際上是城鎮(zhèn)化的軌道?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化靠什么推動呢？主要動力是工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的過程實際上是工業(yè)文明的擴(kuò)散過程。工業(yè)文明與農(nóng)村文明是兩個有區(qū)別的文明體系，需要城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。
3、城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越依賴于對人才的吸引和爭奪。只有具有吸引一流人才能力的城市，才能以最高速度持續(xù)發(fā)展。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，資金、技術(shù)、生產(chǎn)資源都是跟著人才的流動而流動的。與過去城市憑借礦產(chǎn)資源搞發(fā)展不同，今后城市發(fā)展的關(guān)鍵是你能不能吸引到更多的人才。所以，良好的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，首先就是要尊重人才，尊重市民，尊重自然，尊重歷史和地方文化，創(chuàng)造吸引人才的宜居環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、就業(yè)條件和社會條件以及生態(tài)空間。這一系列的工作說到底都是為了爭奪人才。如果我國所有的城市都能在國際上發(fā)揮吸引人才的優(yōu)勢，爭奪資源的目的自然就達(dá)到了，就會有力地促進(jìn)城市發(fā)展和地區(qū)繁榮。
四是城鎮(zhèn)化的動力隨發(fā)展階段的不同而不同。從城鎮(zhèn)化動力機制的變化來看，第一個階段是城鎮(zhèn)化的初級階段，城鎮(zhèn)化的動力是工業(yè)化，是工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化；第二階段是城鎮(zhèn)化的加速階段，城鎮(zhèn)化水平越過30%，將迅速達(dá)到50%；第三階段是城鎮(zhèn)化的高級階段，第三產(chǎn)業(yè)和后工業(yè)化的因素起了決定性的作用。第三產(chǎn)業(yè)包括了文化產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)在許多城市是個龐大的產(chǎn)業(yè)。后工業(yè)化發(fā)展的許多因素都要在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中加以描述和預(yù)測。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要規(guī)劃到今后二十幾年，當(dāng)然不可能做到百分之百預(yù)言，但是我們要預(yù)測將來發(fā)生各種各樣發(fā)展的可能性。我國城鎮(zhèn)化率從現(xiàn)在的接近40%提高到65-70%，估計需要30年左右的時間，沿海地區(qū)會更快一些。所以，從統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，我們也必須利用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃解決這些問題。
?。ㄋ模慕y(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的角度來看
1、城鎮(zhèn)化必須立足于我國的自然資源現(xiàn)狀。我們的現(xiàn)狀是什么呢？人多、地少、水缺，石油儲備短少，我國的城鎮(zhèn)化必須要適應(yīng)這種現(xiàn)狀，必須切實保護(hù)好基本農(nóng)田、水源地、自然景觀、歷史人文景觀等寶貴資源。建設(shè)部1998年發(fā)布過一個文件（建規(guī)〔1998〕108號《關(guān)于加強省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的通知》），提出關(guān)于充實完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容的要求。在這個文件中，明確指出要將區(qū)域開發(fā)管制作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的主要內(nèi)容之一，它的本意是通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃統(tǒng)籌安排，處理好資源開發(fā)、利用與保護(hù)的關(guān)系，處理好眼前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。我認(rèn)為當(dāng)時的文件對統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展方面起了很大的作用，應(yīng)該很好地堅持、深化和發(fā)展。
2、吸取發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)郊區(qū)蔓延的教訓(xùn)。最先在美國出現(xiàn)的發(fā)達(dá)國家城市郊區(qū)化蔓延，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)成本、環(huán)境成本和社會成本的大幅度提高。郊區(qū)蔓延所帶來的基礎(chǔ)建設(shè)投資的經(jīng)濟(jì)成本增加三到五倍，而環(huán)境成本則更大，大量的物種滅絕，土地荒漠化。大量的人口遷居郊區(qū)，老城區(qū)成為老年人、窮人的“地獄”，導(dǎo)致社會成本大大提高。郊區(qū)化的蔓延，給政府社會保障支出埋下了巨大的苦果。如美國肥胖癥等流行疫病每年要花掉政府資金達(dá)5000億美元之多，而且每年以20%的幅度增加，美國政府覺得這個包袱越來越沉重。我國現(xiàn)正處在城鎮(zhèn)化與機動化同步發(fā)展時期，必須在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的調(diào)控下做到較密集的城市開發(fā)布局，城市必須要成為緊湊的城市（compact city），要與開放的生態(tài)空間相結(jié)合，否則的話就不能解決我們的城市發(fā)展問題。我們提出每平方公里一萬人的城市人口用地標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地節(jié)約利用各種自然資源，是經(jīng)得起歷史檢驗的。美國現(xiàn)在也逐步清醒了。美國的土地資源比我們多幾十倍，54%的土地可以作為耕地（我們只有15%），水資源、礦產(chǎn)資源比我們不知道多幾倍，它對郊區(qū)蔓延都承受不了，我們就更承受不了。美國前幾年提出了精明增長（smart growth），與我們的目標(biāo)一樣，要發(fā)展緊湊城市，節(jié)約土地使用。我們現(xiàn)在正處在一個關(guān)鍵的時刻，過去有的管理方法是有效的。假如我們在今天高速城鎮(zhèn)化階段缺乏強有力的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃作為調(diào)控手段，那我國有可能出現(xiàn)比美國更危險的郊區(qū)化。這種郊區(qū)化借助機動化的浪潮在我國發(fā)生，所帶來的環(huán)境成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會成本將會比美國高得多，這對于人多地少、資源分布極端不均衡的中國將是滅頂之災(zāi)。防止郊區(qū)化蔓延的重要調(diào)控手段，就是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。
規(guī)劃的本質(zhì)是以人類的理性安排克服市場的失敗。實際上是用有限的資源滿足人類無限的需求。當(dāng)前，市場的失敗主要表現(xiàn)之一就是環(huán)境污染，這在我國表現(xiàn)得越來越為嚴(yán)重。合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃決定各級城鎮(zhèn)在區(qū)域中的合理布局和發(fā)展區(qū)位，決定了城鎮(zhèn)污染與江河湖海和市民居住空間的相對位置。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本質(zhì)上是最合理的、最基礎(chǔ)性的環(huán)保工作。我們不僅要追求當(dāng)代的人與自然的和諧發(fā)展，而且要追求人與其他生物的平等相處，保持生物的多樣化。由此可見，合理健全的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是確保統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展必不可少的手段。
?。ㄎ澹慕y(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放來看
1、我國加入WTO和經(jīng)濟(jì)全球化的過程深刻影響我國的城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟(jì)全球化包涵三個方面的含義：一是國際資本向全球擴(kuò)張，二是國際產(chǎn)業(yè)分工深化，三是信息技術(shù)革命。信息技術(shù)革命降低了接受教育的成本。這三者促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全球化。獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾經(jīng)說過，在全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，制造業(yè)向中國轉(zhuǎn)移是不可避免的。因為中國有勞動力成本的優(yōu)勢、資本的優(yōu)勢和企業(yè)家精神，還有巨大的市場，這是其他國家無法與之競爭的。其他國家必須通過產(chǎn)業(yè)高端化來應(yīng)對這種挑戰(zhàn)。這段話不僅對國與國之間的競爭合作有用，對我們省與省之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也有現(xiàn)實意義。如珠三角的勞動密集型產(chǎn)業(yè)肯定會轉(zhuǎn)移，要避免轉(zhuǎn)移帶來的產(chǎn)業(yè)空心化而成為第二個香港。由于珠三角的產(chǎn)業(yè)不能像香港那樣達(dá)到為制造業(yè)服務(wù)的高端化程度，高科技和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)就必須相應(yīng)的發(fā)展。沒有這樣的產(chǎn)業(yè)高端化或者高端化的速度比較慢，空心化就很難避免。斯蒂格利茨對世界的告誡對我們每個城市同樣適用。這就是全球化對我們的影響，也說明了建立合理的城鎮(zhèn)體系的重要性。
2、以城市群或都市圈參與國際競爭分工已成必然趨勢。從提高區(qū)域競爭力的要求來看，通過合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，形成以大都市為主導(dǎo)，若干個不同等級、不同功能的城鎮(zhèn)組成的聯(lián)系密切、功能互補、結(jié)構(gòu)緊湊的城鎮(zhèn)密集區(qū)或者大都市區(qū)，作為基本的單元參與國際競爭和分工，這是一個必然的趨勢。所以，以一個城市群或者都市圈來參與國際分工是必然的要求。如日本的第五次國土整治規(guī)劃就把關(guān)西經(jīng)濟(jì)區(qū)——商業(yè)的大阪、文化的京都、港口的神戶組成一個都市圈來迎接全球化的挑戰(zhàn)，獲取發(fā)展機遇。這是提高地區(qū)和國家競爭力的必然趨勢，與建立合理的城鎮(zhèn)體系有必然的聯(lián)系。
3、全球化帶來了城鎮(zhèn)化發(fā)展動力的變化。全球化所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，或者被迫進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的空間重組，已經(jīng)成為影響城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的主導(dǎo)因素。因為全球化本身深刻地影響著城鎮(zhèn)的構(gòu)成和成長的動力，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要時刻分析城鎮(zhèn)化動力的變化。城市通?？梢杂脙煞N方式應(yīng)對國際挑戰(zhàn)：一種是以核心都市圈的形式應(yīng)對挑戰(zhàn)。以一個國際化城市為中心，周圍有很多不同等級的城鎮(zhèn)圍繞著，形成一個核心經(jīng)濟(jì)區(qū)域，以此應(yīng)對挑戰(zhàn)。還有一種方式，是城市本身具有高度聚集和集群化的產(chǎn)業(yè)，通過高度專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)切入到全球生產(chǎn)鏈的某一個節(jié)點，在整個生產(chǎn)鏈中占一個段落，并力求從低端到高端的不斷演變來適應(yīng)全球化。從產(chǎn)業(yè)的集群演變到城市的集群，以城市的集群應(yīng)對全球化，這也是一條路子。小城市同樣能應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)，主要是參與全球產(chǎn)業(yè)分工。如意大利的米蘭是服裝之都，英國某小鎮(zhèn)是世界舊書交易中心。這樣的例子很多，這對我國各地的發(fā)展應(yīng)有所啟示。總而言之，對外開放和全球化的結(jié)果必然使規(guī)劃的不確定因素大大增加。對此，我們不能視而不見，應(yīng)該通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制和管理方式的深刻變革，以規(guī)定性和靈活性相統(tǒng)一來應(yīng)對這種挑戰(zhàn)。規(guī)劃應(yīng)該對各種未來發(fā)展不確定因素有相當(dāng)?shù)陌萘亢瓦m應(yīng)能力。
二、進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的科學(xué)性
(一)現(xiàn)行規(guī)劃的問題。
我們規(guī)劃的地位雖然高，遇到的問題也不少。我參加過幾次審議省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的部際聯(lián)席會，就發(fā)現(xiàn)有許多問題。
第一類問題：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃從上而下單方面編制占主導(dǎo)地位，上下結(jié)合的比較少。正好與很多地方的城鎮(zhèn)化趨勢相反，許多地方的城鎮(zhèn)化現(xiàn)在是從下而上。與國家的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃編制方法一樣，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也應(yīng)上下結(jié)合。
第二類問題：偏重于技術(shù)性，輕視政策性和實踐性。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃除了規(guī)劃空間布局，還要研究落實空間布局要求所必須的公共政策。沒有這些公共政策作為支撐，空間規(guī)劃是不能實現(xiàn)的。
第三類問題：規(guī)劃局限于封閉的地域，考慮開放性、全球化不足，無法應(yīng)對全球化背景和改革開放的形勢，無法應(yīng)對產(chǎn)業(yè)的全球轉(zhuǎn)移趨勢。
第四類問題：沒有脫離計劃經(jīng)濟(jì)的模式，以具體的產(chǎn)品生產(chǎn)作為城市發(fā)展定位的主導(dǎo)依據(jù)。依據(jù)既往的經(jīng)驗來推測和規(guī)定哪個城市生產(chǎn)哪類產(chǎn)品是行不通的。在規(guī)劃中，只能討論產(chǎn)業(yè)空間布局趨勢與提升的過程，不應(yīng)涉及具體的產(chǎn)品。具體到生產(chǎn)哪種產(chǎn)品的規(guī)劃肯定是一個失效的規(guī)劃。前幾天到武漢參加武漢都市圈的規(guī)劃評審，該規(guī)劃是由湖北省政府政策研究中心做的，仍包含許多計劃經(jīng)濟(jì)的東西，如在什么地方搞什么產(chǎn)業(yè)，以什么企業(yè)作為龍頭，然后帶動什么企業(yè)，……，這樣的規(guī)劃根本無法實現(xiàn)。今天這家企業(yè)是龍頭企業(yè)，可以帶動當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)，明天這家企業(yè)可能就會破產(chǎn)，土崩瓦解。像安然這么大的公司說倒就倒，怎么能用它作為規(guī)劃的依據(jù)呢？但是，我們建設(shè)部門做事也不全都是高明的，也做過許多此類愚蠢的規(guī)劃。
第五類問題：很少注意到城市之間的協(xié)調(diào)和互補性。什么是合理的城市規(guī)模，這是一個很大的課題。關(guān)于合理的城市規(guī)模，中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家說要一百萬人口，美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家說只要四十萬到五十萬，意大利說五萬人就行，德國人也說五萬，為什么？合理的城市規(guī)模首先是與該城市的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)有關(guān)系，如果產(chǎn)業(yè)性質(zhì)本身就是高度化的，外向程度很高，就不需要那么大的城市規(guī)模；其次是與城市之間的相互作用有關(guān)系。城市之間相互作用非常強，實際上已經(jīng)與周邊城市構(gòu)成了一個在功能上互補的組合型城市，這個城市本身的規(guī)模即使很小，發(fā)展也會非常有效，這是最基本的道理。所以，就城市論城市去說城市規(guī)模是沒有意義的。我們的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃經(jīng)常犯這個錯誤，不考慮城市間的互補性。
第六類問題：城市規(guī)劃與發(fā)展計劃及其他專業(yè)規(guī)劃相脫節(jié)，包容性不強。因為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本身是區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃必須包容其他規(guī)劃。要體現(xiàn)綜合性，就要有包容性，要吸收人家合理的東西，而且要不斷地以變應(yīng)變。
第七類問題：規(guī)劃常常受到長官意志的影響，領(lǐng)導(dǎo)說變就變。
第八類問題：規(guī)劃的實施性很差，也像其他規(guī)劃一樣圖上畫畫、墻上掛掛，過了幾年誰都忘記了。不少地方存在這個問題。
?。ǘ┨岣咭?guī)劃的科學(xué)性
上述這八個問題的核心，就是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃迫切需要提高的科學(xué)性。規(guī)劃科學(xué)性也是一個很大的題目。從編制規(guī)劃的過程來講，提高規(guī)劃的科學(xué)性要認(rèn)真做到以下幾點：
1、規(guī)劃要講究戰(zhàn)略性，要加強戰(zhàn)略研究。編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須要以戰(zhàn)略研究為先導(dǎo)，通過戰(zhàn)略研究發(fā)現(xiàn)空間變化的多種可能性，分析哪些是影響空間變化的決定性因素，這樣編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃才會有理有據(jù)。沒有戰(zhàn)略研究，就事論事編規(guī)劃是做不好的。戰(zhàn)略研究我們過去也做，但只是在編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時才來專門研究。成功的戰(zhàn)略研究，一是必需連續(xù)跟蹤研究，強調(diào)過程的一致性，要不斷地對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行深化。二是要有一個常設(shè)的戰(zhàn)略研究機構(gòu)，有專門負(fù)責(zé)研究戰(zhàn)略規(guī)劃的人才群體進(jìn)行連續(xù)作業(yè)。不能今天請這一批專家，明年又請另外一批專家。雖然請專家進(jìn)行研究，可以增加我們學(xué)習(xí)其他地方經(jīng)驗的機會，但這樣的研究沒有連續(xù)性，專家也不可能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也就吃不透城鎮(zhèn)體系規(guī)劃戰(zhàn)略方向。三是在規(guī)劃編制方法上要從間斷性地編制研究轉(zhuǎn)向不斷跟蹤反饋。原來編制的規(guī)劃在實施中發(fā)現(xiàn)較大的偏差，不修改不行。這就要求有一個不斷跟蹤反饋的過程。靠什么修正規(guī)劃？靠實踐的結(jié)果來修正。如果現(xiàn)在規(guī)劃編制完成以后就不再修正，對原來的分析工具和具體規(guī)劃不作修正，那戰(zhàn)略研究就會前功盡棄。
2、目標(biāo)設(shè)置的合理性。過去的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃往往是以自我為中心來決定編制目標(biāo)，設(shè)置了三個結(jié)構(gòu)一個網(wǎng)絡(luò)，即等級規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)、空間地域組織結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)在，以此為核心的理論體系應(yīng)該集中在“五個統(tǒng)籌”上，起碼我們在現(xiàn)階段要做到幾個體現(xiàn)：一是體現(xiàn)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。在區(qū)域整體發(fā)展過程中，把握城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，把握城鎮(zhèn)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動關(guān)系。二是體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府調(diào)控特色。要強調(diào)針對彌補市場失效提出政府調(diào)控的目標(biāo)、職能、手段和措施。離開了市場化，政府調(diào)控都是空的，規(guī)劃再完善也無法調(diào)控。我們過去編制的規(guī)劃看似面面俱到，實際上有時沒有一件事情拿得起，沒有切入點，它本身就不是為調(diào)控服務(wù)的。像武漢城市圈規(guī)劃中提出，要以某個龍頭企業(yè)牽頭帶動一個產(chǎn)業(yè)。政府怎么能去插手龍頭企業(yè)的微觀管理呢？按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，按照市場化的要求，政企分開，突出政府彌補市場不足的管治功能。三是體現(xiàn)城市與人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的要求。四是體現(xiàn)對現(xiàn)階段發(fā)生問題的具體解決方案?？傊?，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要突出整體性、綜合性，雖然以空間問題為主，但是也涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，因為城市本身就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的載體。
3、揭示問題要有針對性。規(guī)劃本身一個很重要的任務(wù)，就是針對問題提出對策。這些問題都是區(qū)域發(fā)展的大問題，必須通過規(guī)劃調(diào)控才能解決。只有解決了這些問題，整個城鎮(zhèn)體系才能健康持續(xù)地發(fā)展。所以要把問題找對、找準(zhǔn)。找對了問題，我們就能發(fā)現(xiàn)本地區(qū)城鎮(zhèn)與區(qū)域發(fā)展的主要矛盾。一般說來，當(dāng)前存在著這樣幾對矛盾，工業(yè)化與城鎮(zhèn)體系之間的矛盾，城鎮(zhèn)化與資源有限之間的矛盾，人口集聚與空間優(yōu)化之間的矛盾，污染加劇與人居環(huán)境之間的矛盾，城鎮(zhèn)體系空間組織結(jié)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響與國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之間的矛盾。無論是編制哪一個層次的規(guī)劃，有兩點是最重要的，一是目標(biāo)明確，二是問題找對。只有根據(jù)合理的規(guī)劃目標(biāo)，科學(xué)地、有針對性地分析和認(rèn)識問題，才能夠梳理出“管用”的戰(zhàn)略和策略，這是最基本的規(guī)劃道理。
4、空間布局的前瞻性。為什么要提這個問題呢？全球化給我們帶來的教訓(xùn)非常深刻。首先，全球化是與知識經(jīng)濟(jì)同步的，其結(jié)果造成了高科技和知識類產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)在地理空間上高度集中，一般性的制造業(yè)則在全球分散。既有越來越高度集聚的產(chǎn)業(yè)，又有越來越分散的產(chǎn)業(yè)，這兩類產(chǎn)業(yè)在空間布局上是不一樣的。每個城市和區(qū)域，要對自己的發(fā)展階段和發(fā)展趨勢有一個正確的判斷，自己現(xiàn)階段目標(biāo)針對是哪一類產(chǎn)業(yè)，就對哪一類產(chǎn)業(yè)做出應(yīng)對的適應(yīng)性規(guī)劃。其次是信息化和機動化。伴隨著信息化和機動化以及物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市區(qū)位優(yōu)劣勢的變化是非常頻繁的。另外，在全球化的促進(jìn)下，產(chǎn)業(yè)總是向著成本比較低的地方流動，形成了一系列產(chǎn)業(yè)集群，這種產(chǎn)業(yè)集群使得小企業(yè)、小城市也能切入全球生產(chǎn)鏈中。這種切入對形成跨空間、跨地理、跨國界的城市功能輻射起了很大的作用。這些都要求我們的空間布局有引導(dǎo)性和適應(yīng)性。在全球經(jīng)濟(jì)時代，捕捉發(fā)展機遇的能力是由城市空間結(jié)構(gòu)決定的。我們過去有一句老行話：城市的財富蘊藏在城市的空間布局之中。這句話現(xiàn)在仍然管用。
最近國務(wù)院交給建設(shè)部一個新的任務(wù)，要求建設(shè)部研究城市商務(wù)中心區(qū)建設(shè)蔓延的問題。現(xiàn)在，什么樣的城市都想建城市商務(wù)中心，幾十來萬人口的中小城市也搞CBD，這是非常愚蠢的。應(yīng)該說，CBD是大工業(yè)時期的一種空間布局類型。那時，直接交易和間接交易必須要集中在城市的一個部位，面對面的集中交易有利于協(xié)調(diào)矛盾、降低交易成本，所以才出現(xiàn)了CBD?，F(xiàn)在由于網(wǎng)絡(luò)化、電子化的發(fā)展，城市CBD的功能已大大削弱，再按照50年、100年前的商業(yè)運作模式和經(jīng)濟(jì)組織方式去建CBD，帶來的則是浪費。國外規(guī)劃師給我們國內(nèi)城市編制規(guī)劃時，就認(rèn)為不必再規(guī)劃CBD，因為國外新興城市根本就沒有CBD。加利福尼亞州的經(jīng)濟(jì)總量在全世界排位第五，超過法國，但其州府所在的城市就沒有大型CBD。國外現(xiàn)在推崇的是Business Park，就是環(huán)境優(yōu)美、交通便利、空氣清新的商務(wù)公園。因為有了高速公路網(wǎng)和高速信息網(wǎng)，國際大公司可以坐落在這里調(diào)控全球，根本不需要集中在CBD辦公，替代CBD的是Business Park?，F(xiàn)在還熱衷于搞CBD，確是一個背時的做法。規(guī)劃編制必須要研究這些問題，不同時代的經(jīng)濟(jì)對城市有不同的空間要求，區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間布局必須要有前瞻性。
5、政策策略的有效性。首先，我們的規(guī)劃成果不僅是一張空間發(fā)展藍(lán)圖，而是要圍繞這張圖提出一系列的政策措施。這些措施都應(yīng)是針對目標(biāo)、針對問題提出的。目前，以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向的公共政策研究是整個規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié)。西方規(guī)劃體系從物質(zhì)性規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向公共政策的研究為主，這是一大跨越。我們走得比較慢，要認(rèn)真補好這一課。如城市之間的公共品協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施互補，生態(tài)環(huán)境共保，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市之間功能的互補性發(fā)展。這也是目前我國許多城市群規(guī)劃協(xié)調(diào)要做的主要工作。其次是公眾參與民主決策的推進(jìn)。這些內(nèi)容都是政策策略有效性必須要研究的問題。政策策略無效，規(guī)劃也無效，就成了一墻上掛掛的廢紙。
6、規(guī)劃調(diào)控程序和內(nèi)容的規(guī)范化。規(guī)范化包括了四方面的內(nèi)涵。首先，政府必須要做市場做不了或者現(xiàn)階段做不了，做起來不合算的事情。在規(guī)劃調(diào)控市場的過程中，政府的調(diào)控手段和途徑主要有四種：一是替代市場，二是扶持市場，三是仲裁，四是管治。因為中國市場化發(fā)育程度還不高，這四種辦法各地政府都在用。市場發(fā)育不足，政府就要擴(kuò)大市場范圍，降低門檻以培育市場。類似資源保護(hù)、環(huán)境污染的控制等等，政府都會通過規(guī)劃加以調(diào)控。凡是可以由市場決定的事項，規(guī)劃內(nèi)容上只需點到為止。如某個城市在什么階段發(fā)展到多大規(guī)模，這首先是市場的原因，同時也受環(huán)境資源的限制，還要符合相鄰城市間功能組合的要求，規(guī)劃主要是解決資源問題和城市之間的功能組合問題。這個城市搞什么，那個城市發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，不是我們能規(guī)劃出來的，那是市場決定的。我們只能設(shè)想什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是合理的，高端產(chǎn)品在什么地方，中端產(chǎn)品在什么地方，低端產(chǎn)品在什么地方。如果把規(guī)劃定位在具體的產(chǎn)品上，這是根本無法做到的。另外，城市化水平也完全是市場運作的結(jié)果，城市化水平不能靠行政手段來提高。規(guī)劃做到什么程度，城市化水平就達(dá)到什么程度是不可能實現(xiàn)的神話。市場化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然過程，但它與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不能相提并論的。政府決定什么呢？政府決定基礎(chǔ)設(shè)施的種類、規(guī)模、布局，城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境容量，資源的保護(hù)和利用之間的關(guān)系，市場對環(huán)境污染的控制。這些有利于彌補市場失效。凡是能夠發(fā)揮競爭作用的，政府可以退出，這是市場調(diào)節(jié)的規(guī)律。政府調(diào)控必須要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，政府與市場要有分工。
其次，必須推行管治理念。西方把管理、統(tǒng)治、管制與管治分開，管治（governance）的本意是什么呢？就是通過政府與社會各階層的互動，調(diào)動各方面的積極性。政府與企業(yè)、市民實際是平等的關(guān)系，而不是居高臨下的、指揮型的關(guān)系。這些內(nèi)容都要在規(guī)劃中體現(xiàn)。因為規(guī)劃需要靠千百萬人的共同努力才能實施，光靠政府一個體系是完成不了規(guī)劃的。我們的規(guī)劃編制工作往往背離了管治這個基本原則。
再次，要符合法治的原則?，F(xiàn)在，我們的法治理念是非常薄弱的。我們強調(diào)一切都要依法辦事，一切要有法律依據(jù)，有法必依，違法必究，著重依據(jù)《城市規(guī)劃法》來制定具體的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃條例并認(rèn)真落實。
最后，必須要有合理的決策程序。科學(xué)的和民主的決策，這兩者是分不開的。比如我們?nèi)绾芜M(jìn)行調(diào)查研究，如何進(jìn)行系統(tǒng)分析，什么時候采用系統(tǒng)數(shù)學(xué)模型作為輔助，遙感技術(shù)、信息技術(shù)怎么用等等，這些都要有地位，而不是誰先誰后的問題。成立由專家學(xué)者為主組成的規(guī)劃委員會，可以幫助我們實現(xiàn)科學(xué)規(guī)范決策。這種決策是符合頭腦風(fēng)暴法的創(chuàng)新理念，可以彌補我們規(guī)劃編制中的許多的漏洞，也可以避免長官意志。
我們?nèi)绻麖纳鲜隽鶄€方面去認(rèn)真努力，科學(xué)化的程度會提高，也可能會解決一些矛盾。我國目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃還是一個初級規(guī)劃體系，自身的成長年限還不長，而且許多人一直不承認(rèn)它是一個區(qū)域規(guī)劃。不少規(guī)劃研究院校在這方面研究的精力和投入也不夠，認(rèn)為研究城市總體規(guī)劃才能體現(xiàn)自己學(xué)術(shù)上的水平，而對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的研究不屑一顧。這種觀念要糾正，其實城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是現(xiàn)階段最具有操作性的區(qū)域規(guī)劃。
三、切實強化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施的可操作性
?。ㄒ唬┏擎?zhèn)體系規(guī)劃要發(fā)揮六大功能
1、上下銜接的功能。不能認(rèn)為只要把各省省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃拼起來就成為全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。但是，沒有各省的工作，全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也不可能突然冒出來。如果是那樣，我們就犯了前面所說的從上到下的錯誤。過去國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的編制是從上到下的，在許多方面根本就是荒唐的。大多數(shù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃最后都無法落實，原因就是從上到下進(jìn)行的，是單向的。所以，全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，應(yīng)該既從下而上，又從上而下。先搞一個全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的綱要。目前，這一綱要正在研究，初稿已形成。下一步根據(jù)各省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃成果對綱要進(jìn)行提煉充實，最后形成全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。對上銜接還有城市群規(guī)劃，如大珠三角城市群規(guī)劃就超越了省域城鎮(zhèn)體系，建設(shè)部正在研究。京津唐、環(huán)渤海灣的規(guī)劃，北京市政府也委托建設(shè)部來做，這也是跨省域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。對下銜接的內(nèi)容就更多了，因為國際性的競爭直接表現(xiàn)為城市與城市之間的競爭。第一類像昆山、張家港等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，實際上用總體規(guī)劃進(jìn)行市域全覆蓋，利用總體規(guī)劃就可以管好。例如浙江省樂清市，人口超過120萬，總面積1100平方公里，其中雁蕩山風(fēng)景區(qū)就占了440平方公里，沒必要做城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，做一個規(guī)劃面積500平方公里的擴(kuò)大化的城市總體規(guī)劃就可以全部概括。在人口密度高的區(qū)域，直接用城市總體規(guī)劃對接省域城鎮(zhèn)體系管理，完全可以做到很好的銜接。第二類是對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，我們?nèi)匀恢鲝堃龊枚际袇^(qū)規(guī)劃，市域、縣域要做城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。第三類是那些特殊區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，比如沿江地區(qū)、沿海地區(qū)，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃我們要主動做。要是脫離了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，再做一個新的區(qū)域規(guī)劃出來，就容易失去城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的調(diào)控作用。所以，在這個問題上，我們越主動越好，這與可操作性很有關(guān)系。
2、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導(dǎo)功能。沈陽在完成城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃后，馬上做了一個重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局規(guī)劃。這樣的規(guī)劃，在編制過程之中，與其他專業(yè)部門的規(guī)劃就容易協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)的過程中，我們也要注意完善自己的規(guī)劃布局，對于那些不合理的規(guī)劃內(nèi)容，要及時修改。另外，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中要對建設(shè)時序作出安排。按理城市規(guī)劃是以管空間為主，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃是以管時序為主。但是，因為我們要管土地臺帳，要與城市近期規(guī)劃相銜接，就必須要對建設(shè)時序做出安排，這樣才能發(fā)揮規(guī)劃對重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)的綜合指導(dǎo)功能。
3、協(xié)調(diào)重點鎮(zhèn)、衛(wèi)星鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)布局的功能。建設(shè)部正在牽頭組織國家其他部委確定全國首批重點鎮(zhèn)和扶持優(yōu)惠政策。確定全國重點鎮(zhèn)，我們堅持兩個原則：第一是依據(jù)各省城鎮(zhèn)規(guī)劃體系確定的應(yīng)該重點發(fā)展的城鎮(zhèn)，第二是根據(jù)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長潛力分析。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的藍(lán)本再加上經(jīng)濟(jì)自然增長的狀況，重點鎮(zhèn)的確定就比較容易。這項工作是很重要的。另外是歷史文化名鎮(zhèn)的評選。凡是評上歷史文化名鎮(zhèn)的，今后就享受重點鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策。我們還必須考慮優(yōu)先發(fā)展衛(wèi)星鎮(zhèn)。重點鎮(zhèn)、衛(wèi)星鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)，這三類鎮(zhèn)的布局要與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相符。
4、資源保護(hù)和利用的統(tǒng)籌功能。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃一項很重要的內(nèi)容，不僅是要確定省域空間哪些地方可建，更重要的是確定哪些地方不可開發(fā)，或者說哪些地方的開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境很敏感，應(yīng)限制開發(fā)。要區(qū)別不可開發(fā)的地方、開發(fā)很敏感的地方和可以開發(fā)的地方。資源要分區(qū)，開發(fā)要有許可，土地要建立臺帳制度，主要是根據(jù)實際情況及時調(diào)整。例如洛陽北面原來總體規(guī)劃已經(jīng)作出了安排，后來發(fā)現(xiàn)那個地方有幾千年的商代墓葬，幾十公里的范圍，就不能動了，就成了文化敏感區(qū)。城市規(guī)劃只好往南退。浙江省和江蘇也都有類似的良渚文化敏感區(qū)。
5、重大開發(fā)建設(shè)項目定點的功能。要給省域重大的開發(fā)項目頒發(fā)“一書兩證”，尤其是規(guī)劃選址意見書。比如各類園區(qū)、各類開發(fā)區(qū)的建設(shè)要與衛(wèi)星城、衛(wèi)星鎮(zhèn)相匹配、相融合，重大的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的布局建設(shè)要符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求。
原來西氣東輸管網(wǎng)江蘇段的走向與江蘇的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致，問題反映上來以后，部里馬上要求有關(guān)方面作出符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的改進(jìn)。
6、城市之間的競爭與合作功能?，F(xiàn)在，城市之間既是合作關(guān)系，又是競爭的關(guān)系。美國的小城市有兩萬多個，但是城市與城市之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的互補性很高，甚至有的城市的自來水供應(yīng)和污水處理，全部由另外一個城市包干，有一個城市連警察也都由另外城市包干的，自己不設(shè)警察局，而是通過合同的方式，委托周邊某個城市承包本地的社會治安，不能完成合同確定的目標(biāo)就炒其魷魚，而委托給 另外一個城市。而我們的中小城市甚至集鎮(zhèn)大都是各自為戰(zhàn)，小而全，大而全。應(yīng)該通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃做必要的調(diào)節(jié)。
（二）要完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作
1、完善地方立法工作。許多人認(rèn)為，省域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法律地位不明確，其實除了城市總體規(guī)劃稍微好一點以外，其他規(guī)劃的法律地位都不夠明確，包括其他各類專業(yè)規(guī)劃。制定省域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》所規(guī)定的，關(guān)鍵問題是缺乏實施辦法，也沒有條例，這是一個重大的缺陷。
制定省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的條例有兩種途徑：一種是國務(wù)院制定條例，另一種是省人大頒布條例或省政府頒布政府令。目前可行的辦法是通過省人大頒布省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃條例，作為《城市規(guī)劃法》的延伸。無論是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃條例還是實施辦法，都要做到三個明確：一要明確省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的性質(zhì)、地位和作用；二要明確管理機構(gòu)的任務(wù)、權(quán)限和職責(zé)；三要明確實施程序，落實“一書兩證”制度。省一級有立法權(quán)。要通過省人大立法或省政府令取得法律地位。在省的地方立法上能不能推進(jìn)條例或?qū)嵤┺k法的頒布，這是很重要的。條件好的省可先走一步。建設(shè)部可以出面和省里主要領(lǐng)導(dǎo)打招呼，四川、貴州城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的改革就是這樣做過來的。一個地方有一個版本以后，再在其他地方推開。通過貫徹十六屆三中全會的精神，大家進(jìn)一步認(rèn)識到城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的重要手段和有效工具，進(jìn)一步明確了地方立法的必要性。
關(guān)于在實施城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中“一書兩證”的地位和作用，國務(wù)院[2002]13號文件和九部委聯(lián)合下發(fā)的通知也都強調(diào)要發(fā)揮“一書兩證”的作用，強化規(guī)劃調(diào)控。立法要有程序。國家立法一般都是先有政策，然后政策上升成為條例，條例上升成為法律?，F(xiàn)在要想以國家法律來明確規(guī)劃地位是比較困難的。從地方來說，通過省人大的立法比國家立法要容易。
2、建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)政策。有的地方建立了城鎮(zhèn)化基金，引導(dǎo)規(guī)劃實施。有的地方有財政補貼，稅收優(yōu)惠。允許開發(fā)和不許開發(fā)的區(qū)域應(yīng)該實行差別稅收，在不許開發(fā)的地方設(shè)立開發(fā)區(qū)，就不能有優(yōu)惠政策。這些需要我們在規(guī)劃中主動提出來。要通過特許經(jīng)營與市場化運作相結(jié)合的辦法，突破行政區(qū)劃的限制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，達(dá)到開發(fā)行為引導(dǎo)的目的。現(xiàn)在有的建設(shè)廳有重點辦，重點辦的位置不能退，重點辦對重大的基礎(chǔ)設(shè)施起著很強的調(diào)節(jié)作用。有了重點辦，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的落實就有了進(jìn)一步的保證。
3、動員社會力量和民眾參與。首先是動員相關(guān)政府部門參與。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是綜合性的規(guī)劃，應(yīng)該包容其他專業(yè)性的規(guī)劃，吸收其他專業(yè)性規(guī)劃的合理內(nèi)涵。在規(guī)劃制定過程中，充分聽取相關(guān)的政府部門的意見。第二是要充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用。第三是要通過公開的程序編制和實施規(guī)劃。第四是要動員地方各級政府的積極參與。市、縣政府是重要的環(huán)節(jié)，因為規(guī)劃的很多規(guī)定是需要他們遵守的，所以既要聽取他們的意見，同時又要用專家的意見說服他們，早一點統(tǒng)一思想。最后，我們還要經(jīng)常向人大政協(xié)匯報城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施情況和問題，匯報和宣傳城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用。整個規(guī)劃編制與實施過程要實行較徹底的政務(wù)公開，廣泛聽取人民群眾的意見?，F(xiàn)在還有很多人根本不知道城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用，必須結(jié)合“五個統(tǒng)籌”的貫徹，使大家懂得這是一個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要調(diào)控手段。這個基礎(chǔ)工作一定要做好。
4、建立定期的評價報告制度。定期的評價報告制度與可持續(xù)地對規(guī)劃進(jìn)行跟蹤、研究、反饋、修訂有關(guān)系，與建立項目庫有關(guān)系。所以，必須有定期評價報告，對規(guī)劃不斷地修改，不斷地充實。規(guī)劃要管用，這才有意義。人家覺得這個規(guī)劃對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所指導(dǎo)，大家才會服你的規(guī)劃。規(guī)劃，一部分是法定的權(quán)利，一部分是“管用”的感召，這兩方面都不可缺。只有人家覺得城鎮(zhèn)體系規(guī)劃能解決實際問題，才會服從“一書兩證”的管理。要使得規(guī)劃管用，就要不斷地對規(guī)劃進(jìn)行完善，不斷地充實。這不是一蹴而就的，要逐步完善起來。
5、發(fā)揮和落實“一書兩證”制度的作用。一是要明確“一書兩證”的地位，要通過立法出臺一些國務(wù)院的政策來加強這方面的工作；二是要明確建設(shè)廳的地位和作用。建設(shè)廳下設(shè)的重點辦、城鎮(zhèn)化辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦等部門的力量應(yīng)該組合起來。三是要明確省規(guī)劃委員會的作用。一定要建立省級規(guī)劃委員會，一半以上的委員應(yīng)是專家學(xué)者，這些專家學(xué)者對規(guī)劃的審批、仲裁、調(diào)控發(fā)揮著很大作用，包括對下一級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的審查和監(jiān)督實施。四是要明確規(guī)劃的跨區(qū)域協(xié)調(diào)和落實的作用。
今天的會議就是要貫徹十六屆三中全會的精神，確立科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的地位和作用。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也要強調(diào)改革，以適應(yīng)時代發(fā)展的需要，適應(yīng)“五個統(tǒng)籌”的要求，為此，必須實施五個轉(zhuǎn)變：第一，由過去重產(chǎn)業(yè)的空間布局轉(zhuǎn)向與城鎮(zhèn)開發(fā)適應(yīng)性和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施公益事業(yè)發(fā)展并重；第二，由指導(dǎo)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提高居民生活質(zhì)量并重；第三，由重規(guī)劃內(nèi)容、輕規(guī)劃實施轉(zhuǎn)向科學(xué)編制規(guī)劃和嚴(yán)格實施規(guī)劃并重；第四，由開發(fā)利用資源為主轉(zhuǎn)向開發(fā)利用和管理保護(hù)資源并重；第五，由單純的審批式的規(guī)劃管理轉(zhuǎn)向綜合應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段強化規(guī)劃的實施管理。