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工程質(zhì)量管理的一次機(jī)制創(chuàng)新

建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司副司長 徐波

　　在工程建設(shè)領(lǐng)域推行符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，是我國建筑業(yè)改革與發(fā)展中的一個(gè)重大課題。隨著政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和加入世貿(mào)組織過渡期即將結(jié)束，推行這一制度具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義。我國工程保險(xiǎn)市場急需培育和規(guī)范，已引起主管部門以及社會(huì)各界的關(guān)注。2002年10月24日，時(shí)任國務(wù)院副總理的溫家寶同志就工程保險(xiǎn)問題做了批示，要求建設(shè)部和保監(jiān)會(huì)研究解決。2002年8月以來，建設(shè)部多次開展調(diào)查研究，推行意外傷害險(xiǎn)、設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)和工程質(zhì)量險(xiǎn)工作已取得不同程度的進(jìn)展。

　　工程建設(shè)領(lǐng)域保險(xiǎn)開展情況

　　工程建設(shè)領(lǐng)域涉及到的保險(xiǎn)品種主要有職工意外傷害險(xiǎn)（雇主責(zé)任險(xiǎn)）、設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)、工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)和建筑（安裝）工程一切險(xiǎn)。

　　職工意外傷害險(xiǎn)（雇主責(zé)任險(xiǎn)）。1997年建設(shè)部在上海、浙江、山東三個(gè)地區(qū)進(jìn)行了建筑意外傷害保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作?！督ㄖā返?8條明確規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)?！比ツ?，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)建筑意外傷害保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》。目前，全國24個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展了建筑意外傷害保險(xiǎn)。實(shí)施意外傷害保險(xiǎn)對(duì)轉(zhuǎn)移企業(yè)事故風(fēng)險(xiǎn)、提高建筑企業(yè)事故預(yù)防能力起到了重要作用。事故發(fā)生后，企業(yè)可以迅速得到理賠資金，如2001年杭州“6·26”事故，由于洪水沖垮圍墻，造成22人死亡，7人受傷，中國太平洋保險(xiǎn)公司作為承保單位理賠245萬元。

　　設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)。1999年建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于同意北京市、上海市、深圳市開展工程設(shè)計(jì)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，正式啟動(dòng)了設(shè)計(jì)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。去年底又頒發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》。目前已有北京、上海、河北、貴州、深圳、寧波、哈爾濱7個(gè)省市開展了設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，今年我們力爭在全國范圍內(nèi)建立工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)制度。推行設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)適應(yīng)加入WTO，與國際慣例接軌，強(qiáng)化設(shè)計(jì)人員法律意識(shí)，推進(jìn)設(shè)計(jì)體制改革，對(duì)有限責(zé)任公司和無限責(zé)任合伙人事務(wù)所的發(fā)展都起到了積極的作用。

　　建設(shè)工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)。制定建設(shè)工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)制度，是為落實(shí)建筑施工單位工程質(zhì)量保修責(zé)任，維護(hù)建筑市場秩序，確保工程建設(shè)參與各方合法權(quán)益。其法律依據(jù)是《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國保險(xiǎn)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》。為此，建設(shè)部有關(guān)部門進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，起草了《建設(shè)工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)試行辦法》（草案），并與有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)；確定了10個(gè)城市作為試點(diǎn)，召開了座談會(huì)聽取了各方面的意見，保險(xiǎn)條款的起草工作正在緊張進(jìn)行中。

　　待《建設(shè)工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)試行辦法》頒布實(shí)施后，投保工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)，建設(shè)工程在竣工驗(yàn)收后的第一年保險(xiǎn)期內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量缺陷，由施工單位負(fù)責(zé)維修，維修費(fèi)用由施工單位承擔(dān)；在竣工驗(yàn)收第一年后的保險(xiǎn)期內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量缺陷，由承保保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)維修，維修費(fèi)用由承保保險(xiǎn)公司承擔(dān)。承保保險(xiǎn)公司對(duì)質(zhì)量缺陷維修后，如果質(zhì)量缺陷是該工程設(shè)計(jì)單位或其他單位的責(zé)任造成的，由承保保險(xiǎn)公司行使代位請(qǐng)求賠償權(quán)利。在承保保險(xiǎn)公司向第三者行使代位請(qǐng)求賠償權(quán)利時(shí)，施工單位應(yīng)當(dāng)向承保保險(xiǎn)公司提供必要的文件和其所知道的有關(guān)情況。建設(shè)工程在竣工驗(yàn)收后的第一年保險(xiǎn)期內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量缺陷，施工單位不及時(shí)負(fù)責(zé)維修，經(jīng)催告仍不履行保修責(zé)任的，承保保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)維修，維修費(fèi)用由施工單位承擔(dān)。工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、施工單位業(yè)績、項(xiàng)目管理水平等確定每個(gè)項(xiàng)目的保險(xiǎn)費(fèi)率。施工單位已投保建設(shè)工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)的，建設(shè)單位不得再行要求施工單位提供保修抵押金。

　　初步設(shè)想承建以下三類工程的施工單位必須應(yīng)為其施工的建設(shè)工程投工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)：（一）政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；（二）關(guān)系社會(huì)公眾安全的房屋建筑工程，如商場、體育館、劇院、學(xué)校等；（三）各類商品住宅工程。

　　以上工程的建設(shè)單位應(yīng)在招標(biāo)文件中要求施工單位為其施工的工程投保工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)。施工單位未投保工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)的，建設(shè)行政主管部門不予辦理施工許可，不予辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，商品住宅不得銷售。投保費(fèi)用應(yīng)在施工企業(yè)成本中列支。

　　推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度勢在必行

　　推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是維護(hù)人民群眾根本利益的需要。我國正處于大規(guī)模進(jìn)行工程建設(shè)的歷史時(shí)期。對(duì)工程質(zhì)量缺陷建立保修制度，對(duì)于延長工程使用年限，提高投資效益，顯然十分重要。特別是對(duì)住宅質(zhì)量建立保修制度，直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益，關(guān)系到政府的形象和社會(huì)的安定。

　　推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是規(guī)避工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國建筑業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速發(fā)展，施工能力不斷提高，超高層、大跨度房屋建筑施工技術(shù)，大跨度預(yù)應(yīng)力、懸索橋梁施工技術(shù)，地下工程盾構(gòu)施工及盾構(gòu)機(jī)制造技術(shù)、大體積混凝土澆筑技術(shù)，大型復(fù)雜成套設(shè)備安裝技術(shù)等等都達(dá)到或接近了國際先進(jìn)水平，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項(xiàng)目。但由于人類認(rèn)識(shí)自然、掌握自然規(guī)律水平的限制，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。建筑工程結(jié)構(gòu)造型、結(jié)構(gòu)體系日益復(fù)雜，突破原有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的超大超長超高超深超厚結(jié)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，新技術(shù)新工藝層出不窮，對(duì)確保工程質(zhì)量提出了新的挑戰(zhàn)。

　　浙江寧波招寶山大橋，投資4億元，主橋?yàn)樗目邕B續(xù)的獨(dú)塔雙索面不對(duì)稱協(xié)作體系預(yù)應(yīng)力混凝土斜拉橋，采用斜拉橋與連續(xù)梁協(xié)作體系當(dāng)時(shí)在國內(nèi)屬首例，在世界同類橋梁中排第二。1998年9月24日發(fā)生主梁體斷裂事故，經(jīng)過近兩年的調(diào)查分析，最終認(rèn)定是一起技術(shù)質(zhì)量事故，原因是設(shè)計(jì)施工經(jīng)驗(yàn)不足造成的。再如上海軌道交通4號(hào)線工程，在地處30多米的地下深層采用凍結(jié)加固暗挖法施工旁通道工程時(shí)，2003年7月1日發(fā)生坍塌事故，造成重大經(jīng)濟(jì)損失，保險(xiǎn)公司已預(yù)賠付13500萬元。因此，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平，開展工程保險(xiǎn)工作十分必要。

　　推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的需要。7月1日，《行政許可法》正式實(shí)施。必須按照《行政許可法》的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，完善和改革我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制。推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，就是用符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的手段，加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的管理。

　　推行工程保險(xiǎn)制度是依法行政、維護(hù)建筑市場各方主體權(quán)益的需要?！督ㄖā泛汀督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》對(duì)參與工程建設(shè)的各責(zé)任主體，包括建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等的責(zé)任做了嚴(yán)格規(guī)定，除了必要的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，也規(guī)定了民事賠償責(zé)任。但我國設(shè)計(jì)、施工單位長期以來實(shí)行的是低價(jià)格、低利潤政策，行業(yè)自身積累嚴(yán)重不足。難以將法律法規(guī)所規(guī)定的賠償責(zé)任落到實(shí)處。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年建筑施工行業(yè)4.5萬家企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤僅為294億元，產(chǎn)值利潤率約為1.9％（平均65萬元/家年），而拖欠款則高達(dá)3000多億元，占產(chǎn)值的三分之一。2001年勘察設(shè)計(jì)行業(yè)1萬多家企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤約為50億元（平均50萬元/家年）。發(fā)生事故或違約后，由于大部分的設(shè)計(jì)、施工企業(yè)不具備經(jīng)濟(jì)賠償能力，受害方的權(quán)益得不到保證。甚至一些工程質(zhì)量事故發(fā)生后，政府不得不出資承擔(dān)善后工作。實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，有利于使法律法規(guī)所規(guī)定的各方質(zhì)量責(zé)任落到實(shí)處。

　　推行工程保險(xiǎn)制度是解決拖欠工程款的有力措施。當(dāng)前，我國建筑市場拖欠工程款問題突出，引發(fā)農(nóng)民工工資拖欠和債務(wù)鏈。其重要原因之一是，由于一些建設(shè)單位強(qiáng)行要求施工企業(yè)繳納工程造價(jià)3％-5％的質(zhì)量保修金，然后又以保修期是建筑工程合理使用年限，或以工程存在質(zhì)量缺陷為借口，扣留保修金，長期拖欠工程款。一個(gè)工程的施工利潤也只有1％-2％，保修金就扣掉3％甚至更多，極為不合理。實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度后，施工企業(yè)就可以用大大少于原交保修金的錢買保修保險(xiǎn)，既保護(hù)了業(yè)主的權(quán)益，又減少了施工企業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)和支出。

　　推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是應(yīng)對(duì)我國加入世界貿(mào)易組織和開拓國外市場的需要。目前，世界上大多數(shù)國家均實(shí)行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。國外建筑企業(yè)進(jìn)入中國市場以及中國建筑企業(yè)進(jìn)入國外市場都要求投保工程質(zhì)量保險(xiǎn)。

　　推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度有利于促進(jìn)工程質(zhì)量水平的提高，有利于促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)質(zhì)量管理，塑造品牌。對(duì)于施工質(zhì)量水平差的企業(yè)，信用差的企業(yè)，按照法規(guī)要求在保險(xiǎn)公司投保就要付出高額的保費(fèi)，甚至無人愿意為其承保。長此以往，企業(yè)就會(huì)在市場競爭中處于不利的地位。這樣將有利于建筑業(yè)企業(yè)優(yōu)勝劣汰；有利于發(fā)揮“市場配置建筑資源”的基礎(chǔ)性作用；有利于建筑市場信用體系的建立。

　　推進(jìn)工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)是今后幾年的一項(xiàng)重要工作

　　基于法國、西班牙、意大利等國家在正式立法強(qiáng)制推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)前均經(jīng)過了較長的自愿試行階段的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國建筑工程質(zhì)量管理體系的現(xiàn)狀，在我國推行建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)應(yīng)從試點(diǎn)開始。從今年起擬在北京、天津、重慶、上海、蘭州、成都、深圳、廈門、福州、大連、寧波、連云港11個(gè)城市開展試點(diǎn)。

　　原則上以下三類工程應(yīng)辦理工程質(zhì)量保險(xiǎn)：一是政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；二是關(guān)系社會(huì)利益和公眾安全的房屋建筑工程，如商場、體育館、劇院、學(xué)校等；三是各類商品住宅工程。通過1～2年的試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，再全面推行。在未來《建筑法》的修訂中，也力爭把設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)、保修保險(xiǎn)作為法律制度確立下來。

　　推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度面臨的問題

　　目前，工程建設(shè)的各類保險(xiǎn)普遍存在的問題是保險(xiǎn)費(fèi)率過高，無差別；而賠付偏低（例如上海市1998年-2001年累計(jì)投保工程20921個(gè)，保費(fèi)13063萬元，共發(fā)生事故292起，死亡323人，賠付613萬元，賠付率4.69％），手續(xù)煩瑣，理賠牽涉投保企業(yè)過多精力，影響其持續(xù)投保的積極性。

　　保險(xiǎn)費(fèi)沒有計(jì)入成本，是當(dāng)前推行保險(xiǎn)制度的一大政策性障礙。國家有關(guān)部委將加強(qiáng)協(xié)調(diào)，爭取盡快突破這一“瓶頸”。

　　另外，有關(guān)企業(yè)對(duì)工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)沒有足夠的重視，也是影響這一制度推行的因素之一。一些大型企業(yè)承擔(dān)的高、大、新、特工程，技術(shù)含量高，技術(shù)創(chuàng)新點(diǎn)較多，相應(yīng)地技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也比較大，投保質(zhì)量保險(xiǎn)，有利于新技術(shù)的推廣采用，轉(zhuǎn)移技術(shù)創(chuàng)新帶來的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度是對(duì)我國現(xiàn)行質(zhì)量管理制度的一次重大改革，工程保險(xiǎn)制度和工程擔(dān)保制度等的實(shí)施對(duì)我國工程建設(shè)管理體制和機(jī)制將帶來根本性的沖擊。因此媒體稱之為“工程建設(shè)領(lǐng)域的一場革命”。我們必須以高度的責(zé)任感和創(chuàng)新精神，努力完成這一艱巨而重要的任務(wù)。