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領(lǐng)導(dǎo)動態(tài)

廣東省人大常委會副主任陳堅在全省貫徹實施《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》電視電話會議上的講話
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廣東省人大常委會副主任 陳堅

2005年2月18日

確立和發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用 努力構(gòu)建和諧的城市環(huán)境

同志們:

  剛才,德立同志作了非常生動的動員報告,介紹了《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》(下稱《條例》)的主要內(nèi)容和精神實質(zhì),對下一階段全省貫徹實施《條例》作了全面的部署。下面,我代表省人大常委會,就《條例》的貫徹實施,談三點意見。

  一、充分認識搞好城市規(guī)劃的重要性和立法工作的必要性

  城市規(guī)劃是城市建設(shè)管理的龍頭和靈魂,是對城市建設(shè)在時間、空間上的戰(zhàn)略部署,對城市發(fā)展至關(guān)重要。城市規(guī)劃關(guān)系經(jīng)濟社會和人民生活的各個方面,包括經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、交通通訊、自然資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、游憩、防災(zāi)減災(zāi)等。其根本目的就是為廣大的城鄉(xiāng)居民謀求切身的現(xiàn)實利益和長遠利益。通過綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的各種功能,使資源有效利用,環(huán)境得以保護;使居者有其屋,游者有去處,建設(shè)殷實富足、和諧安逸的社會,讓老百姓得到真正的實惠。

  改革開放以來,我省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使全省城市面貌發(fā)生了巨大變化,但隨著我省工業(yè)化、城市化進程的加速,城市規(guī)劃也同時面臨許多新的問題、新的挑戰(zhàn),需要認真加以研究,特別是要從立法上不斷加以規(guī)范和完善。正是基于對城市規(guī)劃重要性和必要性的充分認識和高度重視,我國于1989年制定并頒布了《城市規(guī)劃法》,省人大常委會于1992年頒布了《廣東省實施<城市規(guī)劃法>辦法》,確立了城市規(guī)劃的法律地位。這兩部法律法規(guī)對城市總體規(guī)劃的編制、審批和實施做出了很好的規(guī)范,建立了實施城市規(guī)劃的一些基本制度。近年來,通過貫徹實施現(xiàn)行的規(guī)劃法律法規(guī),我省城市規(guī)劃和建設(shè)都取得了顯著進步。但另一方面,亂占亂用土地、結(jié)構(gòu)布局不合理、配套設(shè)施不完善、低水平重復(fù)建設(shè)等城市建設(shè)問題還不同程度地存在,既為城市建設(shè)和發(fā)展帶來許多問題,也造成了資源的浪費,人民群眾反映強烈。這有多方面的原因,但其中一個重要原因,就是法律法規(guī)的配套仍不完善。盡管相關(guān)法律法規(guī)確立了城市規(guī)劃的權(quán)威地位,但對實施城市規(guī)劃關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制性詳細規(guī)劃僅作了原則性規(guī)定,缺少剛性的措施和相應(yīng)的管理制度,造成依法實施規(guī)劃的嚴肅性不夠,落實城市規(guī)劃的技術(shù)保障措施不足,城市規(guī)劃往往只是“紙上畫畫、墻上掛掛”。不是依照規(guī)劃來建設(shè),而是常常根據(jù)局部建設(shè)需要隨意修改規(guī)劃。由此修改和實施的規(guī)劃往往只顧及局部利益和眼前利益,只體現(xiàn)長官意志、領(lǐng)導(dǎo)意圖,難以保證規(guī)劃的整體性、前瞻性和連續(xù)性。

  這次制定的城市控制性詳細規(guī)劃,與上一等級的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃相比,具有更加直接的指導(dǎo)和控制作用,是銜接總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃的紐帶,是能夠真正把規(guī)劃落到實處的重要環(huán)節(jié),成為城市開發(fā)建設(shè)管理的具體依據(jù)。在不斷變換的經(jīng)濟社會外部環(huán)境下,保證城市規(guī)劃的權(quán)威性最有效途徑就是城市規(guī)劃立法,通過立法確立控制性詳細規(guī)劃的法律地位,明確其編制、審批程序,樹立其權(quán)威性。因此,制定這個《條例》很有必要,可以充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭作用和綜合調(diào)控作用,促進全省城市健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

  當前,我省經(jīng)濟社會發(fā)展進入一個新的歷史階段,正不斷推進全面建設(shè)小康社會、加快率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化進程。我省全面建設(shè)小康社會總體構(gòu)想提出:到2020年,建成布局合理、運行高效安全的交通、通信、能源、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),全省成為可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。省委九屆五次會議也提出了“建設(shè)經(jīng)濟強省、文化大省、法治社會、和諧廣東、實現(xiàn)富裕安康”的宏偉目標。我們的城鄉(xiāng)建設(shè)勢必按照總體構(gòu)想和目標的要求加快發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。城市控制性詳細規(guī)劃自然成為最重要的一個環(huán)節(jié)。省人大制定并頒布的《條例》,以轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為、依照規(guī)劃推進城市建設(shè)為立法目的,是一個真正體現(xiàn)加快建設(shè)小康社會的條例,也是一個真正規(guī)范政府自身行為的條例。這也是《條例》與其他規(guī)劃建設(shè)條例的最大區(qū)別所在?!稐l例》的頒布實施,為指導(dǎo)和規(guī)范城市規(guī)劃,加強城市管理,實現(xiàn)省委提出的宏偉目標邁出了堅實的一步。因此,我們既要認識到實施《條例》的重大意義,領(lǐng)會《條例》的精神實質(zhì),也要承擔起貫徹實施《條例》的責任。各級政府、各有關(guān)部門及其工作人員要切實增強貫徹實施《條例》的自覺性,帶頭遵守相關(guān)的規(guī)定和制度。

  二、把握要點,深入領(lǐng)會《條例》的精神實質(zhì)

  《條例》于2005年3月1日起施行,將進一步推進全省依法規(guī)劃、依法建設(shè)的工作。當前,要著重加強對《條例》的學(xué)習(xí)和理解,掌握其精神實質(zhì)。特別要把握好《條例》的幾個重要特點:

 ?。ㄒ唬稐l例》具有一定的創(chuàng)新性,更加體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性、民主性。《條例》是我國第一部規(guī)范控制性詳細規(guī)劃的地方性法規(guī),首次以法規(guī)的形式將城市規(guī)劃委員會制度確定下來,并對控制性詳細規(guī)劃的編制、審批與實施程序進行全面的改革和創(chuàng)新?!稐l例》第三條規(guī)定了“控制性詳細規(guī)劃實行城市規(guī)劃委員會審議制度”,并且規(guī)定“城市規(guī)劃委員會委員由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成”。這一規(guī)定,借鑒了國際慣例,參照了兄弟省市的經(jīng)驗,也符合我省省情。通過專家、公眾代表的直接參與,將大大提高控制性詳細規(guī)劃的科學(xué)性、民主性和可操作性。因此,各地在2005年3月1日《條例》實施之前要盡快成立城市規(guī)劃委員會,保障城市規(guī)劃委員會審議制度的實行。

 ?。ǘ稐l例》賦予控制性詳細規(guī)劃較強的權(quán)威性和約束力。規(guī)劃具有整體性、前瞻性和連續(xù)性,不能隨意變動、想改就改。即使在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程中,規(guī)劃會與實際情況產(chǎn)生誤差而需要改進,但也必須經(jīng)過充分的論證以及嚴格的程序。《條例》第二十一條對控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整、修改程序做出了嚴格的規(guī)定,明確了規(guī)劃的修改同樣需要經(jīng)過城市規(guī)劃委員會審議通過并由原批準的人民政府同意方可。這一規(guī)定在體現(xiàn)靈活性的同時保障規(guī)劃的整體性、前瞻性和連續(xù)性。

  同時,為了保障規(guī)劃依法有序地執(zhí)行,《條例》在法律責任部份中專門對政府及其部門做出了硬性規(guī)定,以增強其對行政主體的約束力,規(guī)范政府行為。通過明確相關(guān)部門及其工作人員的責任,從而保障控制性詳細規(guī)劃的編制、審批和實施能夠真正落到實處。只有政府帶頭科學(xué)規(guī)劃、尊重規(guī)劃、維護規(guī)劃、依規(guī)劃建設(shè),才能使我們的城市建設(shè)滿足經(jīng)濟社會文化發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的需要,從而統(tǒng)籌兼顧,促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然和諧協(xié)調(diào)發(fā)展,促進人居環(huán)境的改善和城市的可持續(xù)發(fā)展。

  (三)《條例》有較強的可操作性?!稐l例》規(guī)范了城市控制性詳細規(guī)劃的編制、審批程序,確立了規(guī)劃的先行性和權(quán)威性,同時也注意結(jié)合廣東建設(shè)和發(fā)展的需要和實際情況,注重條例的可操作性。如《條例》通過抓住建設(shè)用地這一關(guān)口,將是否編制了控制性詳細規(guī)劃應(yīng)作為城市規(guī)劃行政主管部門辦理建設(shè)用地的規(guī)劃許可手續(xù),土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)出讓、劃撥手續(xù)的最基本、也是最重要的依據(jù),從而在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上保證了控制性詳細規(guī)劃的實施。但考慮到廣東目前的實際情況,在沒有編制或者來不及編制控制性詳細規(guī)劃的地塊,也要滿足國家、省、地級以上市重點建設(shè)需要,因此,在修改時增加了一條,針對這種情況的土地使用權(quán)出讓、劃撥及建設(shè)用地的規(guī)劃許可做出規(guī)定,既嚴格執(zhí)行控制性詳細規(guī)劃應(yīng)有的程序,明確其規(guī)劃設(shè)計條件同樣需要經(jīng)過城市規(guī)劃委員會審議、城市人民政府批準等程序,也能滿足國家、省、地級以上市重點建設(shè)需要。

 ?。ㄋ模稐l例》充分體現(xiàn)公眾參與的原則。加強城市規(guī)劃、建設(shè)和管理,其最終目的是為老百姓利益服務(wù),是為了方便老百姓的衣、食、住、行,改善人民群眾的生活條件和生活質(zhì)素。因此,注重公眾利益是城市規(guī)劃的重點和核心所在,規(guī)劃應(yīng)該首先關(guān)注公眾所關(guān)心的,急群眾所急的,體現(xiàn)以人為本,體現(xiàn)公眾利益和要求。《條例》多個條款都明確規(guī)定了公眾參與的有關(guān)內(nèi)容,其目的是為了提高規(guī)劃的民主性、透明度。城市規(guī)劃委員會需要公眾的直接參與,城市控制性詳細規(guī)劃的編制需要征求公眾意見,審批需要向公眾公布和告知,實施也需要公眾的參與和支持。只有這種公眾參與的規(guī)劃,接受公眾監(jiān)督,才能真正體現(xiàn)公眾意愿,體現(xiàn)以人為本。

  三、加強監(jiān)督,確保規(guī)劃落到實處

  加強監(jiān)督是規(guī)劃管理工作落到實處的一項重要措施,也是人大的一項重要職責。要按照有關(guān)規(guī)定,依法實施監(jiān)督,依靠制度作保障,引導(dǎo)社會各階層依照規(guī)劃推進城市建設(shè),引導(dǎo)城市按照規(guī)劃健康協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。要通過發(fā)揮人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用,繼續(xù)深化城市規(guī)劃管理的改革創(chuàng)新,維護規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。一是建立定期報告、主動接受監(jiān)督的制度。《條例》明確規(guī)定:“城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當每年向同級人民政府和上級城市規(guī)劃行政主管部門報告控制性詳細規(guī)劃的編制和實施情況”;“縣級以上人民政府應(yīng)當每年向同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告控制性詳細規(guī)劃的編制和實施情況”。對這些規(guī)定,各級政府及部門要嚴格執(zhí)行,并將下級主動接受上級監(jiān)督、政府主動接受人大、群眾監(jiān)督形成制度,保證對規(guī)劃的制定實施情況的檢查監(jiān)督能定期有秩序地進行。二是落實執(zhí)法責任制,完善責任追究制度?!稐l例》明確了城市規(guī)劃建設(shè)和管理是政府及其主管部門的責任。各級政府及其主管部門要加強執(zhí)法隊伍建設(shè),依法行政,規(guī)范執(zhí)法行為。要根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定,制定更加具體的辦法,明確執(zhí)法責任,不斷完善責任追究制度。三是充分發(fā)揮人大依法監(jiān)督的作用。各級人大及其常委會要認真履行憲法和法律賦予的監(jiān)督職能,把貫徹、實施《條例》作為監(jiān)督工作的重點之一。要定期對本行政區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)管理狀況進行視察或檢查,聽取人大代表和人民群眾的意見和建議,監(jiān)督和支持本級人民政府加強規(guī)劃管理工作。保證城市規(guī)劃建設(shè)管理法律、法規(guī)和本《條例》在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行。四是注重發(fā)揮輿論及群眾的監(jiān)督作用。要利用報刊、廣播、電視等新聞媒體和城市規(guī)劃展覽等形式,向社會各界普及城市規(guī)劃法律法規(guī)和城市規(guī)劃知識,提高廣大群眾的規(guī)劃意識,形成全社會共同關(guān)心和支持依法規(guī)劃、依法建設(shè)的良好氛圍。

  同志們,《條例》的實施,是我省在城市規(guī)劃領(lǐng)域一次深刻的改革與創(chuàng)新,將使我省的城市規(guī)劃與城市建設(shè)工作提升到一個更高的層次。我們要以貫徹實施《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》為契機,開拓創(chuàng)新,扎實工作,為我省加快發(fā)展、率先發(fā)展、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,為建設(shè)經(jīng)濟強省、文化大省、法治社會、和諧廣東和實現(xiàn)富裕安康作出更大的貢獻。

  謝謝大家!