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領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)態(tài)

建設(shè)部副部長仇保興在2005年城市總體規(guī)劃修編工作會(huì)議上的總結(jié)講話
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建設(shè)部副部長 仇保興

2005年7月21日

關(guān)于城市總體規(guī)劃修編的幾個(gè)問題 同志們:
  
  大家在討論中普遍認(rèn)為我們這次會(huì)議十分必要,是非常及時(shí)的。培炎副總理在昨日座談會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃是第一資源,要求各地要充分發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)健康發(fā)展的引導(dǎo)作用,再次明確了城市總體規(guī)劃修編工作的重要性、指導(dǎo)思想和主要任務(wù)。汪光燾同志的講話內(nèi)容非常全面,問題分析透徹,也對(duì)同志們進(jìn)行了城市總體規(guī)劃修編重要性和基本要點(diǎn)的教育。結(jié)合兩位領(lǐng)導(dǎo)的講話精神,我對(duì)本次會(huì)議做一個(gè)小結(jié),主要有以下三個(gè)方面的內(nèi)容:一是城市總體規(guī)劃的作用越來越明顯;二是一些地方在總體規(guī)劃修編過程中存在著一定的盲目性;三是糾正此類盲目性的基本策略。
  
  一、城市總體規(guī)劃的作用越來越明顯
  
  黨的十一屆三中全會(huì)就已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了城市政府的主要職能在于規(guī)劃、建設(shè)和管理城市。在這三者之間,城市規(guī)劃是龍頭,沒有規(guī)劃就沒有健康有序的建設(shè)和管理。但是,我們以往在講城市發(fā)展成績時(shí),很少有提及規(guī)劃的功勞,反而是將城市建設(shè)的過失歸咎于規(guī)劃,城市規(guī)劃往往成了替罪羊。大家都記得上世紀(jì)60年代大躍進(jìn)時(shí)期,城市發(fā)展過快,各地亂建設(shè)曾是風(fēng)起云涌,那時(shí)我國還沒有《城市規(guī)劃法》,卻居然作出了城市規(guī)劃停三年的決定。幸好這隨后的三年正是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于蕭條期,各地也無錢搞建設(shè),才不至于出現(xiàn)大的問題。假如在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展過程中,也作出城市規(guī)劃停三年的決定,這就意味著火車頭的動(dòng)力非常足,卻把軌道撤掉了那樣糟糕。因?yàn)槌擎?zhèn)化就像一列快速行駛的火車,城鄉(xiāng)規(guī)劃是軌道,是保持火車健康運(yùn)行的軌道。如果把軌道拆掉,火車沒有軌道而繼續(xù)行駛,你說會(huì)出現(xiàn)什么問題?所以,我們現(xiàn)在都認(rèn)為規(guī)劃的地位是越來越重要了,這一點(diǎn)是毫無疑問的。但我們必須指出容易被忽視的事實(shí),即我國的城市總體規(guī)劃管理體系在保證國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面功不可沒,其作用可概括為以下幾個(gè)方面:
  
  一是有效地指導(dǎo)了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使城市的功能日趨完善。到過印度及非洲一些國家的同志都深有感觸,在這些國家和地區(qū)的大多數(shù)城市中,30—50%的面積被貧民窟所占據(jù),城市道路擁擠不堪,污水橫流,自來水普遍受污染等造成疾病流行。但是我國沒有出現(xiàn)這樣的情況,就是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃有效地指導(dǎo)了城市必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保證了城市的健康發(fā)展。尤其是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程促使人口分布從農(nóng)村的松散狀態(tài)轉(zhuǎn)向了緊湊,人們交往的密度和頻度大大提高了,城市規(guī)劃在指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施合理分布、保證城市環(huán)境衛(wèi)生、制止流行疾病的傳播等方面發(fā)揮了主要的作用?,F(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃就是起源于歐洲的黑死病和其他流行疾病的防治。我國的城市規(guī)劃在這方面也起到了很大的作用。
  
  二是保持了我國城市緊湊型的發(fā)展形態(tài)。除了開發(fā)區(qū),我國城市建成區(qū)人均用地面積,建國50多以來一直沒有什么變化,建成區(qū)人口密度居世界前例,是世界上城市土地集約化使用成績最佳的國家。特別是進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段后的十多年來,我國城市集約用地的成績也非常突出,人均用地面積仍然保持很高的水平。當(dāng)然,各類開發(fā)園區(qū)脫離城市總體規(guī)劃的調(diào)控造成土地大量浪費(fèi)則另當(dāng)別論。開發(fā)區(qū)實(shí)際上是在挑戰(zhàn)我們的城市規(guī)劃。當(dāng)初設(shè)立開發(fā)區(qū)的出發(fā)點(diǎn)是好的,是想避開老體制建一個(gè)新區(qū),但到了現(xiàn)在,在新經(jīng)濟(jì)體制和城市規(guī)劃法比較完善的情況下,挑戰(zhàn)城市總體規(guī)劃當(dāng)然成了一個(gè)嚴(yán)重問題了。因?yàn)楝F(xiàn)行城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定人均100平方米用地,是包括了除了農(nóng)業(yè)以外的工業(yè)、綠化、商業(yè)、居住和交通等所有的基礎(chǔ)設(shè)施的用地。中國是世界上至今為止成功保持城市緊湊型集約用地的少數(shù)幾個(gè)國家之一。
  
  三是起到了各級(jí)政府宏觀、中觀調(diào)控和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。曾培炎副總理指出,城鄉(xiāng)規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約,城鄉(xiāng)規(guī)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)。近幾年來,城市規(guī)劃對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)市場(chǎng)、舊城拆遷改造和建筑業(yè)都發(fā)揮了調(diào)節(jié)作用,對(duì)保證宏觀經(jīng)濟(jì)健康和發(fā)展城市建設(shè)有序進(jìn)行都發(fā)揮了很大作用。
  
  四是發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。作為規(guī)劃實(shí)施工具的“一書兩證”,在協(xié)調(diào)社會(huì)各類利益主體的矛盾,尤其在土地制度改革過程中發(fā)揮了巨大的政府監(jiān)管作用。我國的土地制度改革,如果沒有城市規(guī)劃和“一書兩證”制度和控規(guī),其局面的混亂程度,大家可以想象得到。
  
  五是保護(hù)了一大批的城市歷史文化街區(qū)和歷史文化名城。全國共有102座歷史文化名城和數(shù)百個(gè)積淀著民族瑰寶的歷史文化街區(qū)。這些不可再生的歷史寶藏全賴于城市規(guī)劃的有效保護(hù)。至今為止所有的歷史文化名城都編制了歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃,部分城市還納入數(shù)字化遙感監(jiān)測(cè)的范圍。
  
  六是規(guī)范了全國各地的規(guī)劃體系變革。作為法定規(guī)劃體系中較高層次的城市總體規(guī)劃,在編制實(shí)施的過程中也對(duì)各地風(fēng)起云涌的各類變革起到規(guī)范作用。在其指導(dǎo)下,深圳的法定圖則,廣東省的區(qū)域規(guī)劃、控規(guī)的立法,四川省的規(guī)劃督察員制度,江蘇省集約用地,湖北、山東、安徽等地的近期規(guī)劃和區(qū)域總體協(xié)調(diào)規(guī)劃等,有許多好的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造。事實(shí)證明,在發(fā)展過程中,城鄉(xiāng)規(guī)劃本身也需要變革。
  
  七是突出了對(duì)城市全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)作用。規(guī)劃是第一資源?,F(xiàn)在大家都強(qiáng)調(diào),研討一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,如中部崛起,首先要從城鄉(xiāng)規(guī)劃入手。東北振興也是從規(guī)劃著手,西部大開發(fā)更是在規(guī)劃上起步并抓好落實(shí)。城市總體規(guī)劃作為指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理性的工具,已越來越受到人們的重視并在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮著越來越大的作用。
  
  八是推動(dòng)了社會(huì)主義法治的進(jìn)程。社會(huì)主義的法治過程實(shí)際上是民眾自我覺醒和啟蒙的過程,是用法律協(xié)調(diào)私人空間與公共空間關(guān)系的過程,是把自身的利益與國家利益、集體利益直接用法律進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程。法治的本質(zhì)之一是制衡公共權(quán)力使用隨意性,規(guī)劃法在這方面起到了很好的作用。
  
  總之,城市總體規(guī)劃功不可沒。如果沒有城市總體規(guī)劃,可想我們?nèi)珖鞯氐某鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略從何而來?城市總體規(guī)劃及其編制管理者是我國社會(huì)主義事業(yè)健康發(fā)展的無名英雄。在西方國家,城市總體規(guī)劃被稱之為Comprehensive Planning 或 Master Planning,也就是指此類規(guī)劃具有其他規(guī)劃無法取代的綜合調(diào)控性質(zhì)。
  
  正因?yàn)榭傮w規(guī)劃如此重要,所以我們對(duì)它的修編也格外重視。
  
  二、當(dāng)前總體規(guī)劃修編過程中的若干盲目性
  
  城市總體規(guī)劃在保證我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市的健康發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用,主流是好的,這一點(diǎn)要肯定。但是我們也不能否認(rèn)在當(dāng)前高速城鎮(zhèn)化的過程中,一些城市領(lǐng)導(dǎo)也存在著某些急躁情緒,一些地方在城市總體規(guī)劃修編過程中存在著若干的盲目性,這要引起我們的警惕。高速城鎮(zhèn)化的過程,可以說是一個(gè)泥沙俱下、魚龍混雜、各種各樣的思想文化流派蜂擁而來的大潮,是一個(gè)大變革的年代,更需要我們保持清醒的頭腦,認(rèn)真分析研究總體規(guī)劃修編過程中存在的各種矛盾。我覺得,我們有不少的城市規(guī)劃修編都存在輕重不同的某些盲目性問題。當(dāng)然,城市規(guī)劃總體上是健康的,但是盲目性也不能否認(rèn)和忽視,哪怕95%是好的,存在5%的盲目性,也會(huì)對(duì)我們的第一資源產(chǎn)生影響。所以,我們應(yīng)該為了人民的利益盡可能追求完美。
  
  當(dāng)前,城市總體規(guī)劃修編過程中存在的盲目性,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
  
  一是盲目拔高城市的定位。在全國總共661個(gè)大中小城市中,有100多個(gè)城市提出要建國際化的大都市或國際化城市,有30多個(gè)城市要建CBD。這是曾培炎副總理在昨天的座談會(huì)上總結(jié)的。我想真正要建CBD的城市數(shù)字可能翻一番還多。CBD的概念當(dāng)前在國際上已經(jīng)不流行了,現(xiàn)在是Business Park,即商務(wù)公園的概念,對(duì)跨國公司才有吸引力。高樓林立的集中商務(wù)區(qū)概念已經(jīng)不倡導(dǎo)了,但我國現(xiàn)在不少城市領(lǐng)導(dǎo)人還盲目熱衷于CBD。今年5月份在南京開了一個(gè)CBD的國際研討會(huì),居然有400多人到會(huì),如按一個(gè)城市來2個(gè)人算,就有200個(gè)城市,可見CBD的熱度仍很高。一座城市要得到全球的認(rèn)可當(dāng)然重要。但在全球化的大時(shí)代背景下,有的城市會(huì)成為城市網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)而得到繁榮,有的會(huì)被邊緣化而失去發(fā)展的動(dòng)力。所有城市都向區(qū)域的中心擠,向網(wǎng)絡(luò)化的節(jié)點(diǎn)上擠,顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在全球化的時(shí)代,一座城市要取得國際的認(rèn)可,就要有特色的城市文化、特色的城市風(fēng)貌、特色的城市產(chǎn)業(yè),以特取勝,而不是盲目地拔高城市的定位,或克隆國外大城市上世紀(jì)初流行的CBD。
  
  二是盲目擴(kuò)大城市人口規(guī)模。確實(shí)像兩位領(lǐng)導(dǎo)所說的那樣,要準(zhǔn)確預(yù)測(cè)城市未來的人口規(guī)模是極其困難的,城市規(guī)劃師不是算命先生。特別是城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展,20年以后城市人口規(guī)模到底是多少更難預(yù)測(cè)。那么為什么又要重視城市人口規(guī)模呢?這不是矛盾嗎?但是正因?yàn)閲业耐恋卣{(diào)控政策需要根據(jù)城市人口規(guī)模對(duì)用地進(jìn)行審批管理,所以這種擴(kuò)大人口規(guī)模的沖動(dòng)就越來越強(qiáng)了。原來地方政府是“跑部錢進(jìn)”,現(xiàn)在不要錢了,也不要項(xiàng)目,就要城市人口規(guī)模指標(biāo)。這既有客觀的體制策動(dòng),又有主觀的盲目性。
  
  三是盲目提倡多組團(tuán)的城市空間布局。片面地認(rèn)為多組團(tuán)的城市空間布局就是城市生態(tài)良好。其實(shí),多組團(tuán)與單核心的城市布局適應(yīng)的條件是不同的。多組團(tuán)布局適應(yīng)于規(guī)模非常大的城市,一般是市區(qū)人口規(guī)模超過150-200萬人的城市才會(huì)考慮多組團(tuán)。多組團(tuán)又適合于發(fā)展非常快的城市,像深圳那樣9個(gè)組團(tuán)并列同時(shí)發(fā)展,這在世界城市史上是罕見的。在總體規(guī)劃修編過程中對(duì)城市發(fā)展空間盲目地進(jìn)行多組團(tuán)布局,首先將導(dǎo)致城市集聚效應(yīng)的大大降低;其次是能耗大增,土地利用效益下降;第三是基礎(chǔ)設(shè)施的成本成倍增加。我們所說的另一種多組團(tuán)布局,主要是針對(duì)那些歷史文化名城,我們主張采取雙核心城市的模式,新建區(qū)游離于古城之外,互相不要干擾,不要多個(gè)中心重合。對(duì)于像上海、北京等超大型城市,我們主張多中心。這一次北京總體規(guī)劃修編中,確定了“兩帶多中心”的空間布局。對(duì)于一般的中小城市,我們還是主張單核發(fā)展,發(fā)展到一定程度以后,按照基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)布局走向,發(fā)展交通走廊式線狀城市或者根據(jù)地型地貌發(fā)展指狀式城市,這比盲目地多組團(tuán)式的城市布局要好得多。對(duì)于多組團(tuán)的城市空間布局,不要盲目追求,而是要因地制宜,因城制宜,因產(chǎn)業(yè)制宜。
  
  四是盲目進(jìn)行舊城的成片改造。一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)外賓介紹自己所在城市時(shí)非常驕傲,有2、3千年的建城史,但是我們卻無法看到這個(gè)城市的歷史痕跡。老城區(qū)是城市之根、文脈之本和風(fēng)貌特色的基本組成部分,也是眾多文物古跡聚集的聚寶盆。大部分西方國家對(duì)在二戰(zhàn)期間被炸平了的城市古建筑,都按照原風(fēng)貌重新建起來,現(xiàn)在獲得了巨大的觀光收益。相當(dāng)多的城市,60%以上的收入來自于無煙工業(yè),來自于越來越多的國際游客。那我國50年以后還能給世界留下什么樣的城市風(fēng)貌呢?也許來自國外的游客看到我們?cè)S多城市將來就變成這樣了:站在高樓往下望,世界各國的建筑都有了,唯獨(dú)沒有中國風(fēng)格的建筑,沒有本地風(fēng)貌的建筑。我們應(yīng)該如何保護(hù)和創(chuàng)造城市的特色?許多人認(rèn)為,西方建筑之所以能保存至今,是因?yàn)樗鼈兊慕ㄖ鞘^建的;而我國的古代建筑大都是木頭建的,木頭爛掉了,建筑就倒塌了。同時(shí)為了人民群眾利益,為了防止火災(zāi),應(yīng)該對(duì)老城區(qū)實(shí)施成片的改造,推倒重來。這真是大錯(cuò)特錯(cuò)了。西方建筑師則認(rèn)為,正是因?yàn)樗麄兊慕ㄖ鞘^建的,所以維護(hù)的成本非常高,不像木頭建筑,只需對(duì)朽爛的部分進(jìn)行更新修復(fù)就可以了。你說木頭的建筑就不能保持城市特色?最好到日本的京都去看看,它號(hào)稱東方文化之都,所有的建筑式樣都是從中國唐朝照搬過去的,城市的風(fēng)貌保持得很好,沒有任何高層建筑,基本是三、四層,城市的整體風(fēng)貌十分諧調(diào)。我們城市的風(fēng)貌保持得怎么樣?有一個(gè)歷史文化名城的市長居然把富有當(dāng)?shù)貧v史文化特色的一條街全部拆了,最后由一個(gè)規(guī)劃師設(shè)計(jì)搞成了歐陸風(fēng)格的步行街,一些西方人來看了以后,認(rèn)為他們到中國是來看中國特色的,結(jié)果還是他們家鄉(xiāng)的建筑,非常失望。
  
  五是盲目迎合小轎車的交通需求。片面強(qiáng)調(diào)防止道路交通堵塞,而規(guī)劃建造大馬路、立交橋和拓寬舊街道。決策者們是坐小汽車的,他們希望能加快行車速度,以至于在城市規(guī)劃過程中盲目布置超寬的馬路、不分青紅皂白地拓寬機(jī)動(dòng)車道、砍伐行道樹、取消自行車道。個(gè)別南方城市還對(duì)取消自行車道予以立法?,F(xiàn)在,西方所有的城市都恢復(fù)了人行道、自行車道。耗能最低的城市是一個(gè)可步行的城市Walkable City,而我們現(xiàn)在有的城市卻是反其道而行之。我國本是一個(gè)自行車大國,而現(xiàn)在發(fā)生的一些事件卻是很有諷刺意義,上海有幾個(gè)白領(lǐng)人士告訴我,他們一天要開2、3個(gè)小時(shí)的車(大部分是堵車時(shí)間)為了鍛煉身體,下班后先開車到健身房,騎假的自行車1小時(shí),再開車回來。我們的城市道路寬度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比歐洲這些國家的城市道路寬得多,為什么沒有組織好交通?主要是路網(wǎng)不夠而不是城市的道路寬度不夠,消滅綠化帶、人行道、自行車道來確保小汽車暢通,是再愚蠢也不過的事。西方多數(shù)城市為了保證公交車、自行車暢通,正在紛紛壓縮一般機(jī)動(dòng)車道的寬度,從需求上控制私人小汽車的使用以達(dá)到整體節(jié)能的目的。
  
  六是盲目地進(jìn)行功能分區(qū)。片面強(qiáng)調(diào)功能單一的各類園區(qū)。西方國家在100年前就曾經(jīng)發(fā)展過功能單一的工業(yè)城和臥城(Sleeping town),后者僅用于居住,上班又在另外一個(gè)地方。那個(gè)時(shí)期的城市可謂是焦炭城,工業(yè)區(qū)污染非常嚴(yán)重,居住與工業(yè)必須分開。而我國走新型工業(yè)化的道路,在城市中發(fā)展的是低污染、勞動(dòng)力密集、低耗能的工業(yè),這種工業(yè)用地完全可以與居住或其他用地混合。西方國家現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的就是土地混合使用模式,這樣可以做到節(jié)地、節(jié)能、節(jié)材和減污。西方的城市規(guī)劃中提出了土地混合使用和推行績效規(guī)劃(Performance zonning),意思是什么呢?規(guī)劃對(duì)一個(gè)建筑的使用功能的強(qiáng)調(diào)是弱化的,但對(duì)建筑所帶來的噪聲、污水排放、廢氣的排放三個(gè)指標(biāo)則是嚴(yán)格限制。這樣,我們就可以把新型工業(yè)、IT產(chǎn)業(yè)與居住、商業(yè)、教育混合在一個(gè)地方,從而做到就業(yè)與居住就地平衡,沒有“鐘擺式”交通的弊端,這是最節(jié)能的城市。我們正在致力于建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、建設(shè)節(jié)約型城市,為什么實(shí)際工作卻是反其道而行之呢?我們應(yīng)該把各類開發(fā)園區(qū)與城市新區(qū)和衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)一起來,不能變成兩張皮。
  
  七是盲目進(jìn)行周邊環(huán)境的再造。昨天有報(bào)道說,我國西部某一缺水的城市,在城市外圍開挖一個(gè)人工湖,其面積比西湖還大5倍,何必呢?有的城市在容易發(fā)生洪災(zāi)的地方填河變路,按理泄洪疏導(dǎo)都來不及,卻把河填掉,變路了;風(fēng)貌單一的城市劈山為地,城市內(nèi)部或周邊山丘及其綠化本來應(yīng)該是由城市規(guī)劃嚴(yán)格保護(hù)的,用于引景入城或供市民休憩的公園,少數(shù)城市卻把山推平等等,這些都是違反人與自然和諧發(fā)展規(guī)律的。一些地方領(lǐng)導(dǎo)想為官一任,就應(yīng)該在地球上留下烙印,思路錯(cuò)了就變成了遺臭,這也玷污了我們當(dāng)市長的名聲。雖不是說大多數(shù)市長都是這樣的,但661個(gè)城市中有幾個(gè)市長有這樣片面的認(rèn)識(shí)也是非常糟糕的。
  
  八是盲目地體現(xiàn)第一責(zé)任人的權(quán)威。中央領(lǐng)導(dǎo)再三強(qiáng)調(diào)市長是城市規(guī)劃的第一責(zé)任人。有些市長或書記就這樣認(rèn)為,我既然是第一責(zé)任人,就應(yīng)該有絕對(duì)權(quán)力修改規(guī)劃。這麻煩就大了。有的城市一換屆,書記、市長就急于修編城市總體規(guī)劃,出現(xiàn)了一屆政府一張規(guī)劃的現(xiàn)象。錦濤同志在去年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上指出,城市規(guī)劃一定要有嚴(yán)肅性、權(quán)威性。但是他講的嚴(yán)肅性、權(quán)威性是指法的權(quán)威、法的嚴(yán)肅,而不是指?jìng)€(gè)人的。城市規(guī)劃第一責(zé)任人是市長,指的是規(guī)劃搞得不好,市長要受到處罰,不是說你真的擁有不受制約的權(quán)力,而是負(fù)有責(zé)任。當(dāng)然,市長也有相應(yīng)的權(quán)力,一般城市規(guī)劃委員會(huì)的主任就是市長,這說明權(quán)力和責(zé)任是平衡的。
  
  城市總體規(guī)劃固然是非常重要的,但是在修編過程中,面對(duì)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展形勢(shì)和法制還不健全、人們道德覺悟還不那么高的現(xiàn)實(shí)背景,出現(xiàn)了以上八個(gè)方面的盲目性。盡管這些盲目性只出現(xiàn)在局部地區(qū)、或者說是少數(shù)個(gè)人行為,但是正因?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃是第一資源,所以在這個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生錯(cuò)誤影響就大了??傮w規(guī)劃錯(cuò)誤就會(huì)導(dǎo)致建設(shè)錯(cuò)誤,建設(shè)的錯(cuò)誤往往是難以彌補(bǔ)的。
  
  三、糾正總體規(guī)劃修編盲目性的基本策略
  
  城市總體規(guī)劃的修編,總的來說是要根據(jù)家寶同志在總結(jié)北京總體規(guī)劃修編成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出的“政府組織、專家領(lǐng)銜、公眾參與、科學(xué)決策”的要求進(jìn)行。
  
  第一,明確修編的原則。修編城市總體規(guī)劃的原則是什么?培炎同志在昨日的講話已講得非常透徹,主要應(yīng)遵循以人為本、社會(huì)公平的原則;經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則;城鄉(xiāng)互動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)的原則;資源集約最大化的原則;保護(hù)自然和文化遺產(chǎn)的原則;提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的原則等。這些原則都應(yīng)該在總體規(guī)劃修編的過程中加以堅(jiān)持。
  
  第二,規(guī)范修編的審批。規(guī)劃修編不是要不要審批的問題,而是要規(guī)范化。在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,規(guī)劃修編的周期短于法定周期,這是正常的。即使是城市規(guī)劃法,在西方城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中也是5—7年動(dòng)態(tài)調(diào)整的。如果城市總體規(guī)劃一經(jīng)制定20年不用調(diào)整,那才是不現(xiàn)實(shí)的。既然規(guī)劃存在動(dòng)態(tài)變化,那就容易出現(xiàn)“一任書記、市長,一張規(guī)劃”這種盲目現(xiàn)象。所以我們就要強(qiáng)調(diào)規(guī)范規(guī)劃修編的審批。根據(jù)汪光燾同志的意見,我想在這么幾種情況下,規(guī)劃需要重新修編并報(bào)批:一是上一輪規(guī)劃實(shí)施時(shí)間到期的。二是建成區(qū)已接近或超過原來的規(guī)劃區(qū),城市總體規(guī)劃當(dāng)然要重新修編,這是對(duì)城市發(fā)展調(diào)控的需要。三是影響城市發(fā)展格局的重大項(xiàng)目的設(shè)立。如舉行亞運(yùn)會(huì)、奧運(yùn)會(huì),需要重新布局衛(wèi)星鎮(zhèn),總體規(guī)劃不修編行嗎?首鋼搬遷,總體規(guī)劃不修編行嗎?四是規(guī)劃之間的銜接。五是行政區(qū)劃調(diào)整。除此之外,應(yīng)采用總體規(guī)劃局部調(diào)整的方法來替代而不一定要重新修編規(guī)劃??傊?,總體規(guī)劃的修編審批應(yīng)該有適當(dāng)?shù)囊?guī)范,既要適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化期間強(qiáng)化對(duì)城市發(fā)展的調(diào)控需要,又要能對(duì)“一屆政府、一張規(guī)劃”的盲目性起到制止的作用。
  
  第三,突出規(guī)劃的強(qiáng)制內(nèi)容。強(qiáng)制內(nèi)容是規(guī)劃的底線,但是強(qiáng)制內(nèi)容的范圍應(yīng)該減少,不能搞得太多,而且有些規(guī)定的強(qiáng)制內(nèi)容可以授權(quán)省廳進(jìn)行調(diào)整,各省根據(jù)不同性質(zhì)的城市(是否歷史文化名城)有所增舍。強(qiáng)制性的內(nèi)容主要包括:一是規(guī)劃區(qū)的范圍。規(guī)劃區(qū)實(shí)際上是一個(gè)規(guī)劃調(diào)整圈,規(guī)劃區(qū)范圍的擴(kuò)大是保護(hù)區(qū)范圍的擴(kuò)大,是規(guī)劃管制范圍的擴(kuò)大,是為了保證城市健康發(fā)展的需要,這一點(diǎn)很重要?,F(xiàn)在,規(guī)劃修編中的城市規(guī)劃區(qū)的范圍都在擴(kuò)大,這是正常的。北京市現(xiàn)在的總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍含蓋了所有的行政區(qū),把西邊的山地全部劃入規(guī)劃區(qū)范圍,就是為了保護(hù)山地。如果不把山地納入規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi),失去規(guī)劃的管制就會(huì)導(dǎo)致在山區(qū)亂砍樹、亂建房或開山炸石。所以,家寶同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)北京的山是要保護(hù)的,山是北京的一個(gè)城市特色。為了保山,把山也劃入規(guī)劃區(qū),這是很對(duì)的。二是禁止開發(fā)的地區(qū),一定要嚴(yán)格劃定。經(jīng)科學(xué)劃定的永久性基本農(nóng)田應(yīng)該是禁止開發(fā)的。我們希望這些基本農(nóng)田都應(yīng)該是科學(xué)劃定的,不能在現(xiàn)在的規(guī)劃區(qū)外圍簡單地再劃一個(gè)圈就是基本農(nóng)田了,這是不對(duì)的。三是風(fēng)景名勝區(qū)、濕地、水源保護(hù)地、地質(zhì)災(zāi)害帶等都應(yīng)該作為禁止和限制開發(fā)區(qū)域。四是重要的基礎(chǔ)設(shè)施用地一定要留出來。像合肥的總體規(guī)劃,我覺得其設(shè)想還是比較好的,規(guī)劃中的6個(gè)污水處理廠,分散布局、中水就地回用,這就是資源節(jié)約型的總體規(guī)劃思路。五是文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)保護(hù)的界線。六是生態(tài)治理的目標(biāo)和防災(zāi)工程。強(qiáng)制性內(nèi)容是城市總體規(guī)劃的底線,是城市發(fā)展的基本骨架。底線是不可輕意改變的。如果要改變,必須要通過嚴(yán)格的程序。所以,對(duì)于總體規(guī)劃的修編審批,應(yīng)該突出強(qiáng)制性內(nèi)容,減少對(duì)一般指導(dǎo)性內(nèi)容的審查,從而保證編制審批的及時(shí)性和科學(xué)性,提高對(duì)城市不可再生資源的保護(hù)力度。這對(duì)我們城市的健康發(fā)展是很有利的。
  
  第四,注重專家領(lǐng)銜。不論是在總體規(guī)劃修編前的專題研究,還是規(guī)劃編制結(jié)果的審查,都要注重專家領(lǐng)銜。專家要領(lǐng)銜規(guī)劃編制的全過程,規(guī)劃的跟蹤研究、監(jiān)督檢查也要由專家領(lǐng)銜。任何一個(gè)城市總體規(guī)劃的修編,都要由其規(guī)劃審批機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的部門派出或指定一些專家檢查把關(guān)。如總體規(guī)劃由省政府審批的,就由省建設(shè)廳指定派出三分之一以上的專家到這個(gè)城市,為這個(gè)城市的規(guī)劃把關(guān)?,F(xiàn)在有這么一種傾向,一些城市的書記、市長為了使體現(xiàn)其個(gè)人意志的規(guī)劃得以通過,就有所選擇地找若干專家,像風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的會(huì)審就找旅游專家來,這樣當(dāng)然就容易通過了。打個(gè)比方,一只熊貓生病了,需要請(qǐng)專家來救治,結(jié)果請(qǐng)來了一個(gè)美食專家,美食專家能對(duì)生病熊貓的救治出什么高招呢?燉湯。你說這樣的專家能為規(guī)劃把什么關(guān)?所以,規(guī)劃編制與審查應(yīng)該以城市規(guī)劃類專家為主體,吸收其它方面的專家參加,絕對(duì)不能請(qǐng)不懂行的專家來評(píng)審或修訂城市總體規(guī)劃。這方面的教訓(xùn)已經(jīng)夠深刻的了。如深圳市近年來準(zhǔn)備搞一個(gè)城市內(nèi)部的污水處理方案,邀請(qǐng)了單一的水利專家來做,結(jié)果搞了一個(gè)污水大搬家的方案,投資額達(dá)幾百個(gè)億。城市規(guī)劃專家和污水處理專家們都表示反對(duì)。一次次的研究討論,足足搞了一年零五個(gè)月,花了幾千萬元。最后由錢正英帶隊(duì)的綜合型專家隊(duì)伍來了,認(rèn)為水利部門原來搞的規(guī)劃是徹頭徹尾的錯(cuò)誤。對(duì)于城市總體規(guī)劃的審定來講,必須以城市規(guī)劃專家為主,再結(jié)合其他專家共同領(lǐng)銜審查。組建以城市規(guī)劃專家為主體的城市規(guī)劃委員會(huì),不論對(duì)保證總體規(guī)劃的修編質(zhì)量,還是提高對(duì)城市重大基礎(chǔ)設(shè)施論證研究的科學(xué)性來說,都是很重要的。
  
  第五,強(qiáng)調(diào)持續(xù)研究。這是曾培炎同志在昨日的講話中所強(qiáng)調(diào)的。每個(gè)城市都要有1、2個(gè)或者3、5個(gè)重點(diǎn)研究的課題。而且每一輪總體規(guī)劃的修編都有1、2個(gè)研究的側(cè)重點(diǎn)。新一輪的北京城市總體規(guī)劃要解決城區(qū)空間有機(jī)分散布局的問題。因?yàn)楸本┦且蛔笮统鞘校鞒菂^(qū)人口已經(jīng)超過了900萬人口,必須建立若干衛(wèi)星城分流人口,所以提出來“兩帶多中心”的布局,這就是本次規(guī)劃修編的核心。如再不進(jìn)行空間分離的話,那北京此次的總體規(guī)劃是失敗的。為解決北京的空間布局問題,在開始進(jìn)行總體規(guī)劃修編一年前,中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院就召集了一些專家進(jìn)行了北京空間形態(tài)的專題研究,提出了“兩帶多中心”方案,這就是一個(gè)持續(xù)研究、重點(diǎn)研究的結(jié)果。只有進(jìn)行超前的重點(diǎn)研究,才能使得整個(gè)規(guī)劃的修編取得比較好的效果。
  
  第六,倡導(dǎo)部門合作。部門合作有兩個(gè)方面的含義:一是相關(guān)部門要協(xié)同,合作與服從是一致的。現(xiàn)在,我們強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃法是基本法之一,要求所有的單位都要服從規(guī)劃法。規(guī)劃修編內(nèi)容涉及鐵路、交通、航空、軍事機(jī)關(guān)等部門,在規(guī)劃的討論、修編過程中,一定要廣泛地征求這些部門的意見,只有征求了他們的意見,我們的規(guī)劃可以在他們的任何大院之內(nèi)實(shí)施。因?yàn)檫@個(gè)規(guī)劃是經(jīng)你們討論同意的,必須遵守。更何況經(jīng)審批的規(guī)劃具有明確的法律地位,任何下位法律都要服從規(guī)劃法?,F(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn),正在編制的京滬高速鐵路沒有一個(gè)入口是與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的,這就遇到問題了,根本的原因是高速鐵路建設(shè)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠。二是要與土地利用規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)。大家之所以認(rèn)為河北省的經(jīng)驗(yàn)非常重要,就是因?yàn)樯綎|、河北都采用了這種辦法。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃這兩個(gè)規(guī)劃,既要強(qiáng)調(diào)規(guī)模上的協(xié)調(diào),更要強(qiáng)調(diào)布局上的協(xié)調(diào),只有空間布局上的協(xié)調(diào)才可以把建設(shè)用地、基本農(nóng)田協(xié)調(diào)起來。任何一種制度,它的成熟都是有一個(gè)歷史過程的。城市規(guī)劃作為一種制度,在西方已經(jīng)有100多年的歷史,在中國也有50年的歷史。我們的院校培養(yǎng)規(guī)劃專業(yè)本科生,院校專業(yè)設(shè)置要花多長時(shí)間?我們可以自豪地說,我國城市規(guī)劃作為一門工程科學(xué)和社會(huì)制度,起碼得到了有50年歷史的院校相關(guān)專業(yè)的培養(yǎng)制度的支撐、法規(guī)的支撐、人才的支撐。如果這些都沒有,光是訂出一個(gè)制度來,發(fā)一個(gè)文件,叫各地執(zhí)行,后果是非常糟糕的?,F(xiàn)在是不同成熟程度的制度在碰撞,這就需要我們具備高度的政治技巧,高度的協(xié)調(diào)能力。我們主張?jiān)谑∫患?jí)統(tǒng)一協(xié)調(diào)比較好,因?yàn)槭∫韵碌耐恋厥墙y(tǒng)一管理的,在這個(gè)層次上進(jìn)行協(xié)調(diào)比較有意義。對(duì)此,建設(shè)廳要主動(dòng),建設(shè)部當(dāng)然也負(fù)有一定責(zé)任,你們提的意見都有合理性。所以倡導(dǎo)部門合作是非常重要的。
  
  第七,優(yōu)化公眾參與。公眾參與是一種民主化制度,應(yīng)該相信群眾、依靠群眾,充分地吸收民智來保證規(guī)劃修編的科學(xué)性??傮w規(guī)劃作為一種法定的規(guī)劃,必須要有全體市民的監(jiān)督和擁護(hù)。所以說我們主張規(guī)劃研究成果公示、規(guī)劃的多方案公示、規(guī)劃的結(jié)果公示,而且要組織專家、群眾對(duì)話。群眾的意見采納與否,其原因也要公示,規(guī)劃審批以后再公示。這里強(qiáng)調(diào)專家與群眾對(duì)話是吸收民智、引導(dǎo)民主最好的途徑,專家領(lǐng)銜與公眾參與兩者是可以相互強(qiáng)化的。
  
  第八,強(qiáng)化監(jiān)督檢查。我們要縮短規(guī)劃的審批周期,嚴(yán)格專家把關(guān),嚴(yán)格部際評(píng)審,但更重要的我們要推行規(guī)劃督察員制度,同時(shí)還要布置規(guī)劃的效能檢查。同志們都要求進(jìn)行一次全國的規(guī)劃法檢查,所以,我們這一次將聯(lián)合監(jiān)察部對(duì)全國的規(guī)劃進(jìn)行一次效能檢查,實(shí)際上也就是一次城市規(guī)劃執(zhí)法檢查,希望各個(gè)省廳和市長高度重視。檢查的主要內(nèi)容包括:是否依法修編和執(zhí)行規(guī)劃、行政領(lǐng)導(dǎo)是不是越權(quán)干預(yù)規(guī)劃、相關(guān)部門是不是協(xié)同實(shí)施規(guī)劃,同時(shí)要檢查到底是誰在挑戰(zhàn)規(guī)劃法。當(dāng)然我們也要檢查城市規(guī)劃的審批流程是不是公開、公正、廉潔、高效。
  
  總之,我們應(yīng)該通過以上八個(gè)方面的措施來糾正少數(shù)地方、少數(shù)同志在規(guī)劃修編過程中存在的盲目性。希望大家能夠把思想統(tǒng)一到兩位領(lǐng)導(dǎo)的講話精神上來,回去以后既要充滿信心,又要腳踏實(shí)地,更要抓住機(jī)遇,把我們的城市總體規(guī)劃修編工作做得更好!
  
  我的講話完了,謝謝大家!