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領(lǐng)導(dǎo)動態(tài)
國務(wù)院法制辦副主任張穹在2005年工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證條例宣貫工作會議上的講話
瀏覽次數(shù)：3324國務(wù)院法制辦副主任 張穹
2005年7月28日，北京
嚴(yán)于律己依法行政開創(chuàng)我國生產(chǎn)許可證工作新局面
同志們：
今天，國家質(zhì)檢總局召開全國生產(chǎn)許可證工作暨《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》宣傳貫徹會議，我的心情是尤為高興的。前年，我參加全國認(rèn)證認(rèn)可工作暨《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》宣傳貫徹會議時講我的心情是“欣慰”的。為什么今天說“高興”呢？如果說短短三年的時間里，從全國人大常委會做出修改《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》的決定、到國務(wù)院頒布《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》，質(zhì)檢系統(tǒng)的法制建設(shè)取得了巨大成就的話，那么《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的出臺使質(zhì)檢系統(tǒng)的法制建設(shè)又上了一個新臺階，為建設(shè)新時期具有中國特色的社會主義法律體系工作寫下了重重的一筆。在此，我代表國務(wù)院法制辦談兩個問題。
一、質(zhì)檢系統(tǒng)的法制建設(shè)的過去、現(xiàn)在與未來
(一)質(zhì)檢法制建設(shè)的過去
我國現(xiàn)代意義的政府法制工作是二十世紀(jì)八十年代以來隨著改革開放的發(fā)展而建立和逐步發(fā)展的。政府法制工作經(jīng)過了從無到有、從雛形到逐步加強(qiáng)、完善的過程。但是，在八十年代，質(zhì)檢法制建設(shè)應(yīng)該說比較薄弱，僅有1985年通過的《中華人民共和國計量法》、1986年通過的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、1988年通過的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》三部法律和6個配套的行政法規(guī)。那時的政府立法工作，只能是應(yīng)付急需的項目，難以按照改革、發(fā)展和建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，全面安排和改進(jìn)政府立法工作。因此。在大量領(lǐng)域基本是個空白。
(二)質(zhì)檢法制建設(shè)的現(xiàn)狀與存在的問題
1、現(xiàn)狀
從九十年代至今，經(jīng)過將近十五年的時間，質(zhì)檢法律體系框架已經(jīng)基本形成。質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫系統(tǒng)擔(dān)負(fù)著計量、標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量、特種設(shè)備、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗檢疫等多項職責(zé)，為了履行好這些法定義務(wù)，質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫系統(tǒng)以保障來自國內(nèi)外的各種產(chǎn)品的質(zhì)量與安全為核心，構(gòu)建了一整套法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件體系，并隨時代的發(fā)展和形勢的變化做動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)與秩序的要求。我們目前工作的目標(biāo)是依法行政。依法行政是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力管理社會公共事務(wù)的活動，是國家機(jī)關(guān)最頻繁、最主要的權(quán)力行為，也是和相對人接觸最廣泛、最直接的權(quán)力行為。質(zhì)檢的法制建設(shè)的情況基本適應(yīng)了依法行政的需要。
現(xiàn)行有效的質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫法律法規(guī)主要涉及六大領(lǐng)域，共有六個法律，十余件行政法規(guī)，數(shù)百件規(guī)章。
第一、計量法律制度
----1個法律：《中華人民共和國計量法》
----3個行政法規(guī)：《中華人民共和國計量法實施細(xì)則》、《中華人民共和國強(qiáng)制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》、《中華人民共和國進(jìn)口計量器具監(jiān)督管理辦法》
----30余件部門規(guī)章、規(guī)范性文件：《計量基準(zhǔn)管理辦法》、《計量標(biāo)準(zhǔn)考核辦法》、《標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)管理辦法》、《計量監(jiān)督員管理辦法》、《計量檢定人員管理辦法》、《計量檢定印、證管理辦法》、《計量器具新產(chǎn)品管理辦法》等
第二、標(biāo)準(zhǔn)化法律制度
----1個法律：《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》
----1個行政法規(guī)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》
----20余件部門規(guī)章、規(guī)范性文件：《國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《商品條碼管理辦法》、《采用國際標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等。
第三、質(zhì)量法律制度
----1個法律：《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》
----2個行政法規(guī)：《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》
----40余件部門規(guī)章、規(guī)范性文件：《國家監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量的若干規(guī)定》、《產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查補(bǔ)充規(guī)定》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證管理條例實施辦法》、《產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)注規(guī)定》、《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》等。
第四、特種設(shè)備法律制度
----1個行政法規(guī)：《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》
----10余件部門規(guī)章、規(guī)范性文件：《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》、《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)定》、《游樂園管理規(guī)定》、《鍋爐壓力容器管道特種設(shè)備事故處理規(guī)定》、《鍋爐壓力容器管道特種設(shè)備安全監(jiān)察行政處罰規(guī)定》、《鍋爐壓力容器制造監(jiān)督管理辦法》等
第五、認(rèn)證認(rèn)可法律制度
----1個行政法規(guī)：《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》
----20余件部門規(guī)章、規(guī)范性文件：《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《進(jìn)口食品國外生產(chǎn)企業(yè)注冊管理規(guī)定》、《出口食品生產(chǎn)企業(yè)向國外衛(wèi)生注冊管理規(guī)定》、《認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢?nèi)藛T管理辦法》、《認(rèn)證證書和認(rèn)證標(biāo)志管理辦法》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)和實驗室管理辦法》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志管理辦法》、《國家認(rèn)可機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》、《認(rèn)證機(jī)構(gòu)及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢機(jī)構(gòu)審批登記與監(jiān)督管理辦法》等
第六、檢驗檢疫法律制度
----3個法律：《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》
----2個行政法規(guī)：《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》、《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》
----幾百余件部門規(guī)章、規(guī)范性文件：《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》、《出口貨物實施檢驗檢疫綠色通道制度管理規(guī)定》、《進(jìn)出口商品復(fù)驗辦法》、《保稅區(qū)檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》、《出境貨物木質(zhì)包裝檢疫處理管理辦法》、《進(jìn)境動物遺傳物質(zhì)檢疫管理辦法》、《進(jìn)境水生動物檢驗檢疫管理辦法》等
按照法律規(guī)定，各地方人大、政府、技術(shù)監(jiān)督部門、檢驗檢疫部門可以按自己的職責(zé)范圍和授權(quán)，還制定了大量的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。除以上實體法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件外，質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫系統(tǒng)還有比較完備的程序性規(guī)定，主要包括《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》、《技術(shù)監(jiān)督行政案件現(xiàn)場處罰規(guī)定》、《技術(shù)監(jiān)督行政案件審理工作規(guī)則》、《技術(shù)監(jiān)督行政案件聽證工作規(guī)則》等。
總之，政府法制機(jī)構(gòu)配合質(zhì)檢部門經(jīng)過艱苦的努力，進(jìn)行了大量的立法和建規(guī)工作，進(jìn)行了制度的創(chuàng)新與整合，依法保障質(zhì)檢工作健康順利的發(fā)展?！坝蟹梢馈钡哪繕?biāo)可以說基本實現(xiàn)。
2、存在的問題
一是，由于質(zhì)檢領(lǐng)域涉及面廣，質(zhì)檢領(lǐng)域立法還有空白區(qū)。質(zhì)檢法制建設(shè)與歷次政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能調(diào)整有密切關(guān)系。隨著職能調(diào)整，質(zhì)檢部門的質(zhì)量監(jiān)管職能越來越重。2001年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局成立，總局“三定”方案規(guī)定：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局是國務(wù)院主管全國質(zhì)量、計量、出入境商品檢驗、出入境衛(wèi)生檢疫、出入境動植物檢疫和認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化等工作，并行使行政執(zhí)法職能的直屬機(jī)構(gòu)。與此相應(yīng)，質(zhì)檢領(lǐng)域的立法任務(wù)也迫切而繁重。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，現(xiàn)有的質(zhì)檢立法也出現(xiàn)了不適應(yīng)客觀形勢發(fā)展需要的問題，很多領(lǐng)域還要加快立法步伐，否則就不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也給地方執(zhí)法部門依法行政，履行政府管理職能帶來困難。
二是，質(zhì)檢立法領(lǐng)域新，難度大。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、完善，發(fā)達(dá)的資本主義國家發(fā)展過程中遇到的問題也擺在了我們的面前，對我們來說是新領(lǐng)域、新情況、新問題。比如說缺陷產(chǎn)品召回制度、設(shè)備監(jiān)理制度等。我們不能完全照搬發(fā)達(dá)國家那一套，要在符合我國國情的前提下，找出適合于解決問題的手段、方法，難度很大。
三是，隨著我國加入WTO，面對其他國家的技術(shù)壁壘，我國迫切需要利用世貿(mào)規(guī)則，利用合法的措施，利用技術(shù)法規(guī)保護(hù)自己。這方面我們和發(fā)達(dá)國家相比，明顯處在劣勢地位。我們應(yīng)當(dāng)充分利用TBT/SPS的通報咨詢中心，收集國內(nèi)和WTO成員的所有技術(shù)法規(guī)及其制定情況的信息，建立預(yù)警反映機(jī)制和立法應(yīng)對機(jī)制。
四是，協(xié)調(diào)難度大。質(zhì)檢部門和其他政府部門職能存在著交叉。在立法過程、執(zhí)法過程中協(xié)調(diào)難度很大。比如，“三定”方案規(guī)定國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理。但是，在具體的執(zhí)法過程中，有些界限劃分不清，互相扯皮。再比如，國務(wù)院23號文件與中編辦文件對食品安全的監(jiān)管作了明確劃分，但在立法過程中協(xié)調(diào)難度特別大。再比如，剛才談到合理利用技術(shù)手段的問題，TBT/SPS協(xié)定要求向WTO通報技術(shù)法規(guī)及其正在起草的技術(shù)法規(guī)情況（包括提前一定時間向成員提供草案文本），而技術(shù)法規(guī)包括了衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、信息產(chǎn)業(yè)等部門制定的有關(guān)規(guī)章，存在著質(zhì)檢部門與其他行業(yè)主管部門在通報口徑、通報渠道方面的協(xié)調(diào)問題。
(三)質(zhì)檢法制建設(shè)的未來
面向未來，質(zhì)檢法制建設(shè)的指導(dǎo)思想是：形成以質(zhì)量振興為目標(biāo)，以標(biāo)準(zhǔn)、計量為基礎(chǔ)，以質(zhì)量為核心，以檢驗檢疫為手段，以依法行政為保障的質(zhì)檢法律體系，發(fā)揮質(zhì)檢法律體系在整個社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系中的重要作用。
黨的十六大對社會主義法制建設(shè)作了戰(zhàn)略部署，明確提出了“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的形勢，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二O一O年形成中國特色社會主義法律體系。”這是今后五年行政立法的指導(dǎo)原則。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入攻堅階段，政府法制工作需要下大力氣認(rèn)真探索如何體現(xiàn)體制改革精神，體現(xiàn)黨的經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。隨著依法治國基本方略的實行，人民群眾對依法行政的要求越來越高。這就要求政府必須提高制度建設(shè)的質(zhì)量，確保政令統(tǒng)一和法律法規(guī)的正確實施，切實維護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，因此我認(rèn)為，我們要和質(zhì)檢部門密切配合，修改、完善現(xiàn)有法律法規(guī)，并提高立法質(zhì)量。我們今后工作的重點(diǎn)是：對制定較早，逐漸不適應(yīng)工作要求和國際通行做法的法律加以修改完善，積極配合質(zhì)檢總局做好《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》、《中華人民共和國計量法》及其配套的行政法規(guī)的審查修改工作。加快制定《設(shè)備工程監(jiān)理管理條例》。（以上3個都列入了2005年國務(wù)院立法工作計劃）。組織研究《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《中華人民共和國合格評定法》、《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》、《組織機(jī)構(gòu)代碼管理條例》、《進(jìn)出口食品檢驗檢疫監(jiān)督管理條例》、《地理標(biāo)志管理條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實施條例》的起草工作。
二、如何宣傳貫徹《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》
?。ㄒ唬┤绾握J(rèn)識制定和實施許可證條例的意義
《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》將于今年9月1日開始實施。如何認(rèn)識許可證條例的重要意義？我談三點(diǎn)：
第一，制定條例是從源頭嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量準(zhǔn)入關(guān)，打擊假冒偽劣，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的要求。溫總理對保證工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全特別是食品的質(zhì)量安全很重視，在國務(wù)院常務(wù)會議討論工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例時，對制定條例的重要性、必要性給予了充分肯定。6月29日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上，吳儀副總理作《關(guān)于食品藥品安全形勢與監(jiān)管工作的報告》時指出：“力爭用三到五年時間，使食品生產(chǎn)經(jīng)營秩序明顯好轉(zhuǎn)，生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品違法犯罪活動得到有效遏制，食品安全事故大幅度減少?！边@充分顯示黨中央、國務(wù)院將群眾利益放在一個非常重要的地位。所以，制定實施許可證條例是為了更好地抓好質(zhì)量安全工作，關(guān)系國計民生，是對“三個代表”重要思想的具體實踐和保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性活動的具體體現(xiàn)。2003年行政許可法公布以來，行政許可法對設(shè)定行政許可的事項作了嚴(yán)格限制，要求縮小行政許可的范圍。在這種情況下，國務(wù)院僅制定了兩個明確叫“許可”的行政法規(guī)。一個是涉及安全生產(chǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)許可證條例。另外一個就是涉及質(zhì)量安全領(lǐng)域的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例。
第二，制定條例是解決當(dāng)前工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全特別是食品的質(zhì)量安全突出問題的需要。在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，假冒偽劣突出。有的用非食品原料加工食品；有的濫用或超量使用增白劑等加工食品；有的摻雜使假，生產(chǎn)假酒、劣質(zhì)奶粉等。造成這種嚴(yán)峻形勢的原因是多方面的。首先，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民營、私營企業(yè)的數(shù)量大大增加。有些民營和私營企業(yè)不太注意工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全，特別是農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的小作坊和無證照黑窩點(diǎn)中發(fā)生無證生產(chǎn)和摻雜使假現(xiàn)象非常多。其次，體制轉(zhuǎn)軌過程中，監(jiān)管力量分散，信息不暢通，多頭執(zhí)法、執(zhí)法爭利等現(xiàn)象嚴(yán)重。最后，制度的缺位，特別是完善的法律制度的缺位，大大地削弱了監(jiān)管力度。條例針對上述三方面的原因，制定了如下解決方案，規(guī)定：一是，嚴(yán)格規(guī)定發(fā)證的條件、程序，加強(qiáng)事后監(jiān)督，加大對無證生產(chǎn)的打擊力度。個體工商戶生產(chǎn)或者銷售列入目錄產(chǎn)品的，也應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定執(zhí)行。二是，統(tǒng)一生產(chǎn)許可證監(jiān)督管理體制，解決了政出多門的問題。同時要求，國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄，還要及時將發(fā)證、吊證的情況通報其他有關(guān)部門，解決信息不暢通的問題。三是，在工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域，制定了比較完善的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例，解決法律制度缺位的問題。
第三，制定條例適應(yīng)了我國統(tǒng)一的生產(chǎn)許可證監(jiān)督管理體制以法規(guī)的形式固定下來的要求。在堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向的同時，要注重制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，這是我國新時期立法工作必須堅持的原則。1984年至1998年期間，生產(chǎn)許可證工作由原國家標(biāo)準(zhǔn)局統(tǒng)一管理，各行業(yè)歸口部門負(fù)責(zé)企業(yè)生產(chǎn)條件審查并蓋章發(fā)證。各級技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)發(fā)證后的執(zhí)法監(jiān)督工作。這樣就在一定程度上造成了交叉管理的狀況，導(dǎo)致監(jiān)管不力。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家經(jīng)貿(mào)委員會等部門的質(zhì)量職能劃歸國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。1998年至2001年國家經(jīng)貿(mào)委各委管工業(yè)局的撤消是實現(xiàn)生產(chǎn)許可證工作統(tǒng)一管理的過渡期。2001年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局成立，總局“三定”方案進(jìn)一步明確了統(tǒng)一管理全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證工作的職能。
因此，條例第六條規(guī)定：國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門依照本條例負(fù)責(zé)全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證統(tǒng)一管理工作，縣級以上地方工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理工作。這一制度的確立，比較科學(xué)、合理地解決了政出多門、交叉管理等問題。
?。ǘ吨腥A人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》確立的原則和主要內(nèi)容
1984年4月國務(wù)院頒布了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》。二十年來，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度在發(fā)展中存在一些問題:一是，試行條例的相關(guān)規(guī)定與現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能出現(xiàn)了不一致。二是，試行條例與行政許可法的規(guī)定有較大差距，對取證程序的規(guī)定不夠具體、完善。三是，“有證有人管，無證無人管”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了生產(chǎn)許可證制度的有效性。四是，對違法行為的處罰力度不夠，對生產(chǎn)銷售無證產(chǎn)品違法行為沒有設(shè)定處罰。
因此，制定許可證條例的原則是：總結(jié)試行條例實施以來的經(jīng)驗，本著嚴(yán)格限制納入生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品范圍，嚴(yán)格規(guī)范發(fā)證程序，完善監(jiān)督管理制度，強(qiáng)化生產(chǎn)許可證主管部門的法律責(zé)任的原則，進(jìn)一步規(guī)范和完善生產(chǎn)許可證制度?？梢杂?句話24個字來概括，那就是“嚴(yán)格產(chǎn)品范圍、嚴(yán)格發(fā)證程序、嚴(yán)格監(jiān)督管理、嚴(yán)格法律責(zé)任”，即四個嚴(yán)格。下面，我們來具體分析這些內(nèi)容。
第一、嚴(yán)格產(chǎn)品范圍。
生產(chǎn)許可作為事前對經(jīng)濟(jì)和社會活動進(jìn)行干預(yù)的一項重要行政權(quán)力和管理方式，對維護(hù)公民人身財產(chǎn)安全和公共利益，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)節(jié)具有重要作用。但是，對經(jīng)濟(jì)、社會干預(yù)過度，就會抑制市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。凡是市場、社會自律能夠解決的，政府就不應(yīng)當(dāng)再干預(yù)；凡是市場、社會自律解決不了的問題，政府才能介入。即使是必須通過設(shè)定行政許可解決的，也要著眼于培育市場機(jī)制和社會自律機(jī)制，在市場機(jī)制和社會自律機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用時，要及時廢止行政許可。
為了真正發(fā)揮生產(chǎn)許可證制度的作用，防止生產(chǎn)許可證制度的濫用，條例對實行生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品范圍作了嚴(yán)格限制，第二條規(guī)定國家對生產(chǎn)下列重要工業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)實行生產(chǎn)許可證制度：（一）乳制品、肉制品、飲料、米、面、食用油、酒類等直接關(guān)系人體健康的加工食品；（二）電熱毯、壓力鍋、燃?xì)鉄崴鞯瓤赡芪＜叭松怼⒇敭a(chǎn)安全的產(chǎn)品；（三）稅控收款機(jī)、防偽驗鈔儀、衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)備、無線廣播電視發(fā)射設(shè)備等關(guān)系金融安全和通訊質(zhì)量安全的產(chǎn)品；（四）安全網(wǎng)、安全帽、建筑扣件等保障勞動安全的產(chǎn)品；（五）電力鐵塔、橋梁支座、鐵路工業(yè)產(chǎn)品、水工金屬結(jié)構(gòu)、危險化學(xué)品及其包裝物、容器等影響生產(chǎn)安全、公共安全的產(chǎn)品；（六）法律、行政法規(guī)要求依照本條例的規(guī)定實行生產(chǎn)許可證管理的其他產(chǎn)品。
同時，條例第三條規(guī)定，工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全通過消費(fèi)者自我判斷、企業(yè)自律和市場競爭能夠有效保證的，不實行生產(chǎn)許可證制度。工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全通過認(rèn)證認(rèn)可制度能夠有效保證的，不實行生產(chǎn)許可證制度。國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門適時對目錄進(jìn)行評價、調(diào)整和逐步縮減，報國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會公布。這兩條這么寫完全符合行政許可法的要求和精神。所以說這兩條寫得十分具體，并且非常有針對性。
第二、嚴(yán)格發(fā)證程序
根據(jù)行政許可法的規(guī)定，實施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)公正、公開透明、程序合法、便民高效的原則。行政許可的實施程序直接影響行政許可決定的正確性。合理的行政許可程序能夠預(yù)防并減少行政機(jī)關(guān)實施行政許可行為的隨意性，防止行政機(jī)關(guān)因誤認(rèn)事實或者基于不充分的信息而作出錯誤的行政許可決定，有助于提高行政許可決定的合法性和正確性。行政許可程序直接關(guān)系行政管理活動是否高效、便民。
生產(chǎn)許可證制度是最典型的一種行政許可，當(dāng)然要遵循這些原則。條例將這些原則細(xì)化到若干法律條文中。第九條明確了企業(yè)取得生產(chǎn)許可證應(yīng)當(dāng)具備的七項條件。第十三條還規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門以及其他任何單位不得另行附加任何條件，限制企業(yè)申請取得生產(chǎn)許可證。
為了保證發(fā)證程序客觀公正，第十五條規(guī)定，對企業(yè)進(jìn)行實地核查，應(yīng)當(dāng)指派2至4名核查人員。第十六條規(guī)定核查人員要經(jīng)考核合格。第十七條規(guī)定核查人員對企業(yè)進(jìn)行實地核查，不得刁難企業(yè)，不得索取、收受企業(yè)的財物，不得謀取其他不當(dāng)利益。
為了保證發(fā)證程序合法、便民高效，第十二條規(guī)定，許可證主管部門收到企業(yè)的申請后，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政許可法》的有關(guān)規(guī)定辦理。第十八條規(guī)定許可證主管部門應(yīng)當(dāng)自受理企業(yè)申請之日起30日內(nèi)將對企業(yè)實地核查的結(jié)果書面告知企業(yè)。核查不合格的，應(yīng)當(dāng)說明理由。第二十四條第一款規(guī)定了作出許可的期限。為了保證發(fā)證程序公開透明，第二十七條規(guī)定了聽證制度和公告制度。
第三、嚴(yán)格監(jiān)督管理
按照“誰許可，誰監(jiān)督”的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的同時，行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對被許可人的監(jiān)督。設(shè)立行政許可的許多事項，由于事后監(jiān)督不到位，問題照樣發(fā)生。長期以來，大量的無證生產(chǎn)擾亂了市場秩序。另一方面，取得許可證的企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量也不能保證。84年的試行條例對這兩方面的問題都沒有明確規(guī)定，這就是我前面講到的“制度缺位”。這次制定條例，在制度建設(shè)之初就要把好這兩道關(guān)，既要保證取證企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定合格，又嚴(yán)厲打擊無證生產(chǎn)。
對取得許可證的企業(yè)，一是強(qiáng)調(diào)企業(yè)自律。第三十八條規(guī)定企業(yè)的定期報告制度。二是政府監(jiān)督。第三十九條、第四十一條規(guī)定，生產(chǎn)許可證主管部門應(yīng)當(dāng)對企業(yè)實施定期或者不定期的監(jiān)督檢查。第四十二條規(guī)定了對檢驗機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查。第五十四條規(guī)定，取得生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品經(jīng)抽查不合格的，責(zé)令限期改正；到期復(fù)查仍不合格的，吊銷生產(chǎn)許可證。第五十五條規(guī)定，企業(yè)被吊銷生產(chǎn)許可證的，在3年內(nèi)不得再次申請同一列入目錄產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證。三是社會監(jiān)督。第四十四條規(guī)定了舉報制度。
對無證生產(chǎn)的，法律責(zé)任里首當(dāng)其沖規(guī)定了對這種情況的處罰。第四十五條規(guī)定，由主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法生產(chǎn)的產(chǎn)品，處違法生產(chǎn)產(chǎn)品貨值金額等值以上3倍以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
對銷售或者在經(jīng)營活動中使用無證產(chǎn)品的，第四十八條規(guī)定，責(zé)令改正，處５萬元以上２０萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
由此可以看出，這部條例在監(jiān)督環(huán)節(jié)上是下了很大工夫，基本上建立起了一整套全面的、立體的監(jiān)督體系。
第四、嚴(yán)格法律責(zé)任
按照“誰許可，誰負(fù)責(zé)”的原則，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)一致。在賦予行政機(jī)關(guān)行使行政審批權(quán)時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，而且是較為嚴(yán)格的責(zé)任，“有權(quán)必有責(zé)”。法律責(zé)任是相關(guān)主體因不履行或者不完全履行法定義務(wù)，或者因侵犯他人法定權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的由國家機(jī)關(guān)依法確認(rèn)并強(qiáng)制其承受的法定的的不利后果。法律責(zé)任是法律規(guī)定的義務(wù)得以履行的保障機(jī)制，違反法律義務(wù)的矯正機(jī)制。對行政機(jī)關(guān)來說，依法實施行政許可，既是一種權(quán)利，也是一種責(zé)任。在現(xiàn)實生活中，行政機(jī)關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力、沒有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督約束機(jī)制。為了這個問題，這個條例就嚴(yán)格責(zé)任作了明確規(guī)定。這部法規(guī)的條文共七章七十條，法律責(zé)任共二十一條。法律責(zé)任主要包括企業(yè)的責(zé)任、檢驗機(jī)構(gòu)的責(zé)任、生產(chǎn)許可證主管部門的責(zé)任。其中嚴(yán)格生產(chǎn)許可證主管部門的責(zé)任是重中之重。
一是，企業(yè)的責(zé)任。第45條規(guī)定了企業(yè)無證生產(chǎn)的責(zé)任。第46、47、49、52、53、54、55條規(guī)定了取證企業(yè)有違法行為的責(zé)任。第48條規(guī)定銷售、在經(jīng)營活動中使用無證產(chǎn)品的責(zé)任。
二是檢驗機(jī)構(gòu)的責(zé)任。第57、58、59條規(guī)定了檢驗機(jī)構(gòu)偽造檢驗結(jié)論或者出具虛假證明、刁難企業(yè)的責(zé)任。
三是生產(chǎn)許可證主管部門的責(zé)任。規(guī)定了生產(chǎn)許可證主管部門任意擴(kuò)大生產(chǎn)許可證產(chǎn)品范圍的責(zé)任；規(guī)定了生產(chǎn)許可證主管部門及其工作人員違反條例規(guī)定不按照程序受理、審查、決定許可的責(zé)任；規(guī)定了生產(chǎn)許可證主管部門工作人員索取或者收受他人財物或者謀取其他利益的責(zé)任；規(guī)定了生產(chǎn)許可證主管部門濫用權(quán)力、違反條例規(guī)定實施許可的責(zé)任；規(guī)定了生產(chǎn)許可證主管部門不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的責(zé)任。
如果把握了以上一條原則和四個方面的內(nèi)容，對整個許可證條例就會有一個更為深刻的理解了。
（三）貫徹實施《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》應(yīng)當(dāng)注意的問題
在貫徹實施條例工作中，要抓住一條主線，突出一個責(zé)任，處理好兩個關(guān)系，做到“三個放心”。
第一，要抓住依法行政這條主線。依法行政是工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的基礎(chǔ)。回顧二十年來許可證制度的發(fā)展歷程，從對400多類產(chǎn)品發(fā)證到136類，再到今天的86類這么個過程，這是行政管理工作的進(jìn)步。為什么在制定條例的過程中有很多人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消這項制度？這存在兩方面的原因：一是行政管理工作進(jìn)步了；二是存在行政部門執(zhí)法的隨意性問題。我們黨依法執(zhí)政，體現(xiàn)在政府工作中，就是嚴(yán)格依法行政。在現(xiàn)實生活中，絕大部分法律、行政法規(guī)都是由國家行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，而且行政機(jī)關(guān)因其職責(zé)所系，在執(zhí)法過程中與人民群眾聯(lián)系最密切，涉及社會各方面和人民群眾的利益最廣泛。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的一舉一動，都直接影響到廣大人民群眾對法律權(quán)威的認(rèn)同和依法治國的信念。具體到生產(chǎn)許可證制度，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到自己肩上的責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，維護(hù)廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，從源頭提高產(chǎn)品質(zhì)量整體水平。一方面，實施生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品范圍有多大，目錄規(guī)定了多少種發(fā)證產(chǎn)品，行政機(jī)關(guān)就要在這個范圍內(nèi)發(fā)證，不能任意擴(kuò)大實施許可的范圍。另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件、程序執(zhí)法，不能濫用行政處罰權(quán)力。
第二，突出監(jiān)督責(zé)任。建設(shè)法治政府，需要政府嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化對行政權(quán)行使的監(jiān)督。行政許可本質(zhì)上是對自然人、法人或者其他組織是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件的審查核實。行政許可對被許可人來說，既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)。監(jiān)督是一種職權(quán)，也是一種義務(wù)。對已經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)給許可證的，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)承擔(dān)保證被許可人合法行使權(quán)利并對其進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任；對上述職責(zé)不作為的，就是失職。行政許可能否發(fā)揮其設(shè)立作用，能否實施其功能，是與行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和相對人的義務(wù)相聯(lián)系的，如果行政機(jī)關(guān)不能很好地履行監(jiān)督責(zé)任，以確保相對人履行義務(wù)，那么，行政許可的功能就要大打折扣。為了盡可能地防范質(zhì)量安全事故，政府和有關(guān)部門要履行監(jiān)督的職責(zé)，監(jiān)督到位，特別要強(qiáng)調(diào)日常監(jiān)督。這就是為什么條例規(guī)定了將近20條監(jiān)督管理的內(nèi)容。
第三，要處理好兩個關(guān)系。一是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)安全的關(guān)系。我們現(xiàn)在是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，搞市場經(jīng)濟(jì)。企業(yè)的各種行為必然圍繞著利潤來進(jìn)行，這就有可能出現(xiàn)一些企業(yè)為了賺錢，不顧人民群眾的生命財產(chǎn)安全違規(guī)生產(chǎn)。政府必須承擔(dān)起糾正企業(yè)在市場競爭中不正當(dāng)行為的職責(zé)。具體到質(zhì)量安全領(lǐng)域，就要求我們的政府必須關(guān)注人民群眾的生命財產(chǎn)安全，對關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品實行生產(chǎn)許可證管理，并且加強(qiáng)日常的監(jiān)督管理。
二是，生產(chǎn)許可證制度與認(rèn)證認(rèn)可制度的關(guān)系。隨著認(rèn)證認(rèn)可制度的不斷發(fā)展，歐盟、美國等一些國家對于重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理逐漸從許可證制度轉(zhuǎn)向認(rèn)證認(rèn)可制度，政府只保留對一小部分重要工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)許可。我國也于2003年頒布了認(rèn)證認(rèn)可條例，逐步將原來由生產(chǎn)許可證管理的一些產(chǎn)品納入認(rèn)證認(rèn)可制度管理，實行生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品越來越少,由最初的487類產(chǎn)品壓縮到直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的86類產(chǎn)品。隨著改革的不斷深化、市場秩序的規(guī)范和好轉(zhuǎn)，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，實行生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品范圍還將逐步縮小，絕大部分工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理都將納入認(rèn)證認(rèn)可制度。但是，這需要一個過程。鑒于目前我國產(chǎn)品質(zhì)量安全問題較為突出，從事產(chǎn)品認(rèn)證的社會中介組織還不夠成熟，強(qiáng)制產(chǎn)品認(rèn)證剛剛實行兩年，有待進(jìn)一步完善，企業(yè)自律水平也有待于全面提高，目前乃至今后一段時期內(nèi)生產(chǎn)許可證制度還是解決工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的比較有效的措施。因此，條例在第三條第三款規(guī)定了生產(chǎn)許可證制度與認(rèn)證認(rèn)可制度的關(guān)系：“工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全通過認(rèn)證認(rèn)可制度能夠有效保證的，不實行生產(chǎn)許可證制度”。
第四，要貫徹實施好條例，還必須要真正做到三個放心。
一是要讓老百姓放心。通過嚴(yán)格實施生產(chǎn)許可證制度，發(fā)揮生產(chǎn)許可證制度的作用，保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。凡是涉及到加工食品、可能危及人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、關(guān)系金融安全和通訊質(zhì)量安全的產(chǎn)品、保障勞動安全的產(chǎn)品、影響生產(chǎn)安全、公共安全的產(chǎn)品等六大類產(chǎn)品，保證它們的質(zhì)量安全，讓老百姓放心。讓老百姓吃上放心的食品，用上放心的產(chǎn)品，確保生產(chǎn)生活的安全，為老百姓提供一個放心的消費(fèi)環(huán)境，營造一個安全的社會環(huán)境。
二是讓企業(yè)放心。讓守法企業(yè)放心生產(chǎn)，嚴(yán)懲違法企業(yè)。降低守法成本，提高違法成本。對一些長期以來遵紀(jì)守法的企業(yè)，提供一個不受生產(chǎn)假冒偽劣企業(yè)不正當(dāng)競爭干擾的外部環(huán)境。對違法企業(yè)嚴(yán)厲打擊，讓違法企業(yè)承擔(dān)嚴(yán)重的法律后果。
三是讓國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)放心。不辜負(fù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重托和信任，采取積極的監(jiān)督管理措施，有效地防范質(zhì)量安全事故發(fā)生，不讓質(zhì)量安全事故牽制黨和國家大量的人力、物力尤其是精力。通過降低執(zhí)法成本、行政成本，形成積極有效的質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)制。
要做到三個放心，必須形成一支素質(zhì)比較高的執(zhí)法隊伍。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，做好普法工作。提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，執(zhí)法時做到心中有底，理論與實踐相結(jié)合。執(zhí)法人員在執(zhí)法時還應(yīng)當(dāng)做到鐵面無私，嚴(yán)格執(zhí)法，不留情面，不循私舞弊。
同志們，只要我們嚴(yán)格依照《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的規(guī)定履行職責(zé)，以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，同心同德，努力工作，就一定能夠完成歷史賦予我們的光榮任務(wù)，為構(gòu)建和諧社會的奮斗目標(biāo)，做出更大的貢獻(xiàn)！
謝謝大家！