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領(lǐng)導動態(tài)
建設(shè)部副部長仇保興在2005年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃高層論壇上的講話
瀏覽次數(shù)：2277城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的原則、方法和途徑
2005年8月26日，湖州，根據(jù)錄音整理
選擇湖州作為本次論壇的舉辦地非常恰當。因為湖州在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)方面的工作已經(jīng)先行一步而且富有成效。在中央提出要在“十一五”期間建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵時刻，我們匯聚在這里，來討論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會主義新農(nóng)村建設(shè)和規(guī)劃等問題自然十分重要。我們應該怎么樣地規(guī)劃，并通過規(guī)劃統(tǒng)籌解決什么樣的問題。這次研討會邀請的也不局限于規(guī)劃方面的專家，還有地方、省和中央農(nóng)村、民政、土地管理等部門的專家，大家平心靜氣地來討論這個問題。對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一課題，我做的研究也是不夠的。但是我在農(nóng)村工作時間較長。當過縣委書記、地市委書記，也當過市長，湖州還是我的出生地，對湖州的情況我也有些了解。今天，我就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃問題講幾點意見：
一、從規(guī)劃史的角度來看城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃
從城市規(guī)劃史上來看，在城市規(guī)劃學科的自身發(fā)展歷程中，始終貫穿著三大學術(shù)派別：一是理想主義。許多社會學家、規(guī)劃學家，或者其有志于改造社會的人士，不斷拋出許多理想主義的方案，希望引導整個社會和城市以及城鄉(xiāng)的發(fā)展。就像著名規(guī)劃學家劉易斯·芒福德所說的那樣：人類五千年文明史可以用人們對烏托邦不斷追求的思想史來進行剖析；二是理性主義。尤其是文藝復興以后，按照德國社會學家韋伯的說法，西方的資本主義對人類的貢獻就在于用理性主義取代“上帝創(chuàng)造一切” 的神學思想。實際上理性主義直接發(fā)源于文藝復興之后的自然科學的蓬勃發(fā)展。也正是理性主義的興起，為現(xiàn)代城市規(guī)劃奠定了第一塊里程碑——雅典憲章（1933）；三是實用主義，即崇尚解決實際問題，不糾纏于形而上學的學術(shù)體系。我們把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃放在這三大主義的歷程中分析，任何歷史實際上就是思想史，歷史的沉淀可以為我們提供營養(yǎng)。
那么，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃可以從這一思想發(fā)展歷程中獲得什么東西？
從理想主義來看，我們每一次針對城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整，或者說對農(nóng)村的一些改造，實際上也就是為了實現(xiàn)城里人的夢想，怎樣使農(nóng)民的生活更加美好。沒有理想，當然也就可能沒有前進的方向，理想代表著方向。有人說，我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃像一只船，理想主義始終是掌舵的，掌握前進的方向，而理性和實用主義呢，是兩把槳，缺一不可。既有方向，又有均衡的動力，這樣船就可以平穩(wěn)的行駛。
理想主義會給城鄉(xiāng)發(fā)展帶來什么？現(xiàn)在，一些理想主義者提出，城鄉(xiāng)居民收入應該均等；農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)應該得到根本的改變；城鄉(xiāng)之間的社會服務水平應該趨同。這都是理想主義者為之奮斗的目標。解放初期，我們也曾提出農(nóng)村的發(fā)展前景是“樓上樓下，電燈電話”，大辦按需分配性質(zhì)的公社食堂，這些都是理想主義的表現(xiàn)。我國每一次農(nóng)村運動都充滿著理想。當然其中也有一些反面的教訓，就是說我們經(jīng)常會超越現(xiàn)實，空想的烏托邦的成份多于實踐要解決的問題，有些運動超越了農(nóng)村實際的承受能力和農(nóng)民的真正需要。這些運動的設(shè)計方——城市中的文人的思想取代了農(nóng)民的實際需求，這些超現(xiàn)實的苦果是歷史留給我們的教訓。
從理性主義來看，就我國的工業(yè)化發(fā)展階段而言，現(xiàn)在我國發(fā)達的省份已經(jīng)到了工業(yè)支撐和帶動農(nóng)業(yè)并促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的時期。以前我們講農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，但是由于沒有成熟的工業(yè)來支撐，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、服務社會化也就難免步履維艱。憑空講產(chǎn)業(yè)化無疑于緣木求魚。我記得我們曾硬性布置城市工業(yè)帶農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、硬性推行農(nóng)業(yè)機械化，但是由于沒有成熟的工業(yè)化作為基礎(chǔ)，結(jié)果不僅這類城鄉(xiāng)結(jié)對的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，而且農(nóng)業(yè)機械化也夭折了，兩頭都不著邊。從城鎮(zhèn)化的角度來看，現(xiàn)在我國的城鎮(zhèn)化水平到了41％，現(xiàn)在中央不失時機地提出城市應反哺農(nóng)村，支持農(nóng)民改善居住質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)村生活環(huán)境。在中國國情的大背景下，要防止出現(xiàn)非洲、印度、拉美等國家那樣的驅(qū)趕型的城鎮(zhèn)化，就必須要適度穩(wěn)住農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化才能整體健康發(fā)展。從理性主義的角度來講，我國農(nóng)村經(jīng)濟的健康與否決定了城鎮(zhèn)化發(fā)展能否健康。
從市場化的角度來思考，市場化的過程實際上是明確個人、企業(yè)、政府應該各做什么事的過程?，F(xiàn)在，這三者之間的職責已經(jīng)比較明了了。因為，在市場化以前或市場化的初期，政府包辦了一切。農(nóng)村人民公社就是政府萬能論的派生物，連農(nóng)民早上起床勞動的時間都要統(tǒng)一吹號，表面上轟轟烈烈，實際上壓制了每個人的創(chuàng)造能力和工作積極性，造成了巨大的浪費。市場化發(fā)展到今天這個程度，已經(jīng)把個人、企業(yè)、政府各自的職責定位基本搞清楚了。也就是說，現(xiàn)在要研究的是，農(nóng)村的公共品誰來提供？也就是如何解決當前農(nóng)村公共品提供的雙缺位：即市場提供不足，政府提供也不足的困境。在農(nóng)村已經(jīng)推行二十多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和雙層經(jīng)營體制，不僅無法提供公共品，就連農(nóng)業(yè)的社會服務都難以進一步完善。從理性主義角度講，我們應該考慮如何解決這些問題。這也就是中央提出來，城市怎么樣反哺農(nóng)村，工業(yè)怎么樣支持農(nóng)業(yè)，也就是找準農(nóng)村必需公共品提供機制的問題。理性主義者固然重數(shù)據(jù)分析，以及善于將復雜問題分解處理。但理性主義的局限性在于忽視了價值觀的影響，忽視了農(nóng)村作為真實的社會系統(tǒng)的歷史性和文化特征。
從實用主義的角度來看，實用主義者崇尚的是以問題導向來建立理論，有什么問題就解決什么問題，盡量把眼前的現(xiàn)實問題予以解決。同時，實用主義還提出，任何理論，只要能夠解決問題的就是好理論，而且這種解決的方法要通過實踐來檢驗。所以說，實用主義有的時候可以彌補理想主義的缺陷。在城市規(guī)劃史上，實用主義之所以長盛不衰，道理就在這里。那么實用主義針對我們目前農(nóng)村的現(xiàn)狀，可以解決什么樣的問題呢？比如說城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)差距的問題如何解決？目前不少農(nóng)村的生活條件非常糟糕，環(huán)境污染日益嚴重。一些人去了農(nóng)村看了以后非常震驚，特別是最近出版的幾本描寫農(nóng)村現(xiàn)狀的書，從作家、社會學家的角度，分別提出了目前農(nóng)村問題的緊迫性，有些農(nóng)村的情景可以說三十年沒有什么變化。這樣的狀況當然是不允許繼續(xù)存在的。先行國家城市化歷史已經(jīng)證明，如果執(zhí)政黨不關(guān)注農(nóng)民、不善待農(nóng)村，其結(jié)果就是坑害了城市。非洲的教訓實際上就是這樣，因為放任農(nóng)村生活、生產(chǎn)環(huán)境持續(xù)惡化，大量的人口逃離農(nóng)村、涌入城市，結(jié)果使得農(nóng)田沒人耕作，導致非洲出現(xiàn)了大饑荒。而城市又被大量的貧民所包圍，城市30—40％居住區(qū)被貧民窟所取代。所以，聯(lián)合國專門提議要消除貧民窟。不然的話，城市環(huán)境越來越糟，農(nóng)村糧食生產(chǎn)、農(nóng)作物生產(chǎn)連年下降，兩頭一夾，這個國家，這個民族就危險了。
再反過來看一看日本和其他城鄉(xiāng)規(guī)劃搞得好的國家。數(shù)次國土綜合整治規(guī)劃，就是引導政府各部門把錢都投在農(nóng)村小城鎮(zhèn)，扶持農(nóng)業(yè)，只有農(nóng)民收入提高了，才能實現(xiàn)良性的城市化。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須解決農(nóng)村現(xiàn)實問題。記得當年朱镕基講的：我們的農(nóng)村，是過了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村。說我們的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。但是，我們以前沒有足夠的財力去解決這些問題。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的時機來說，已經(jīng)到了應該把問題提出來并付之于解決的時候了。當然，實用主義也有很大的弊端，比如光注重實用的策略而缺乏前瞻性，就可能會出現(xiàn)以局部代表整體，也有可能以短期來代替長遠。解決短期問題的策略可能會對長遠造成障礙。這正是實用主義自己要檢討的。應該把三種主義協(xié)調(diào)起來統(tǒng)籌解決問題。解決農(nóng)村問題，顯然是可以從人類的發(fā)展史和城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史中汲取養(yǎng)料的。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的若干原則
既然我們講到了那些歷史的教訓，那么就應回過頭來面對現(xiàn)實問題，我們?nèi)绻幹坪吐鋵嵆青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，那應該堅持什么樣的原則？
一是要尊重普通農(nóng)民的利益，按照他們的愿望，引導和幫助他們?nèi)ネ晟妻r(nóng)村生活環(huán)境。這應是重中之重。首先，我們就要放棄以城市規(guī)劃建設(shè)模式為中心的思想，認為農(nóng)村就得按照城市的模式來改造，以城市的生活模式去占領(lǐng)。這搞得不好將是農(nóng)村建設(shè)的悲劇。我們以前搞過許多農(nóng)村運動，但是，真正受農(nóng)民歡迎的東西比較少，我們常說的有句話叫：城市有病，農(nóng)村吃藥。
我們這次為什么選擇在湖州開城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃會議？正是因為近幾年湖州市委、市政府的領(lǐng)導在如何改善村容村貌，改善農(nóng)村居住環(huán)境等方面開展了許多創(chuàng)新性的工作。他們把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的著眼點就放在改路、改水、改廁、改線等方面，達到道路硬化、村莊綠化、河道凈化、環(huán)境美化的目標。這一“百村示范、千村整治”工程做得較成功，基本上是按照農(nóng)民的需要去做的。農(nóng)民對此的評價是什么呢？他們說：解放以來共產(chǎn)黨在農(nóng)村辦的兩件事我們最擁護，第一件就是土改和后來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，把地分到我們手里了，我們翻身了，生產(chǎn)能力提高了；第二件就是政府解決了我們一家一戶解決不了的問題，比如“四改四化”，這恰是農(nóng)村迫切需要解決的問題，政府幫助和領(lǐng)導我做了。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃也應該本著這個原則去做。比如我們提出要讓城市的文明輻射農(nóng)村，讓農(nóng)民享受城市現(xiàn)代的文明，關(guān)鍵是通過什么樣的途徑什么樣的方式去實施?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的老祖宗——英國人霍華德，他早在一百多年前就想到了，他認為理想社會模式應該是讓城市的現(xiàn)代文明、城市的活力涌到農(nóng)村去，讓農(nóng)村也充滿著城市的生機和活力；而且要讓農(nóng)村的田園風光來點綴城市，使城市的生活環(huán)境環(huán)繞著優(yōu)美的田園環(huán)境。人們對此在許多方面都充滿著美好的向往和眾多的實踐。比方說城市街道的命名，像巴黎的香榭里舍大街，就是田園大街的意思，它深受霍華德的影響。霍華德提出這一理想一點都沒有錯，方向非常正確，但采取什么樣的措施去實現(xiàn)夢想，這恰恰是我們這一代人要解決的。如果我們把城市的大馬路、大草坪、大廣場和高樓大廈搬到農(nóng)村去，造就資源消耗非常大或者是說生態(tài)環(huán)境惡化的農(nóng)村，那就南轅北轍了。
二是要尊重地方的歷史文化，重在建立一種適應現(xiàn)階段的農(nóng)村和農(nóng)民需要的工作機制。我看現(xiàn)在農(nóng)民著急的不是生產(chǎn)自主權(quán)問題，著急的是政府應該提供的必須的公共品。從某種意義上說，現(xiàn)在農(nóng)村公共品的提供還不如改革開放前。改革前農(nóng)村還有赤腳醫(yī)生、合作醫(yī)療，還有各種產(chǎn)前產(chǎn)后的服務中心等等。而現(xiàn)在這些醫(yī)療、教育、信用合作制度，這些產(chǎn)前、產(chǎn)后的服務，隨著市場化的發(fā)展，已是老線斷了，老網(wǎng)破了，老人們都走了。許多必須公共品提供，在大多數(shù)農(nóng)村正處在一種上不著天下不著地的地步。所以說，現(xiàn)在相當一部分農(nóng)村的居住和生產(chǎn)環(huán)境在惡化。
針對這樣一種情況，我們的工作實際上就要順從農(nóng)民的意愿，尊重當?shù)貧v史和文化傳統(tǒng)來建立一種新的體制。像胡錦濤總書記最近所說的那樣，新農(nóng)村的建設(shè)，不需要花很多錢，而是重在建立一種機制。這種機制，我認為就是農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)所必須的公共品提供的機制。所謂公共品，就是一家一戶提供不了的，必須要由政府來提供的，像教育、衛(wèi)生，環(huán)境保護，或者說科學知識傳播、文化和必要的基礎(chǔ)設(shè)施等。這些必須的公共品充足與否，涉及到讓人能否尊嚴地生活在農(nóng)村。城鄉(xiāng)居民應該有平等地享受現(xiàn)代文明、現(xiàn)代經(jīng)濟和科技恩澤的機會。所以說，我們不僅要提供，而且要創(chuàng)造一種不斷為農(nóng)民提供公共品的機制。一旦這種機制建立了，農(nóng)村許多問題就會迎刃而解。
當然，這種機制有的是有形的，比如說整潔的村容村貌，受到良好保護的歷史文化遺存等等。要發(fā)起一場針對農(nóng)村的改造運動，我們就很擔心，但愿這種擔心不必要。比如說有些地方在村容村貌改造的時候，由城里人從上而下地定了一些規(guī)則，比如說民居要用馬賽克貼面，或者是裝鋁合金的窗子，甚至被強制要求建三層樓的瓦房等等。如果以這樣的要求來進行新農(nóng)村建設(shè)，那就勞民傷財了。曾經(jīng)有過這樣的反面典型。在北方有些地方，當?shù)卣岢鲂罗r(nóng)村改造，但是農(nóng)民蓋不起房，怎么辦呢？結(jié)果就蓋假房子，二層以上是假樓。不少地方曾出現(xiàn)干部強制性地要求農(nóng)民應該怎么干怎么干，農(nóng)民也只好做假動作，如在安徽阜陽市就曾出現(xiàn)過，當領(lǐng)導來檢查農(nóng)村工作時，當?shù)馗刹棵钷r(nóng)民把所有的牛都牽到馬路兩邊，以證明牛飼養(yǎng)量的“高產(chǎn)”。新農(nóng)村的建設(shè)，如果采用這種從上而下的框框套下去，結(jié)果只能是摧殘了農(nóng)民的生產(chǎn)能力，這不是中央所要求的新農(nóng)村建設(shè)。我們要從中吸取教訓。農(nóng)民，尤其是我國的農(nóng)民，確實是太善良了，太容易被欺負了。如果我們再拿出一種他們不受歡迎的模式套下去，可能他們也不會反抗，但是會造成經(jīng)濟上、環(huán)境上以及我黨威信上的很大損失。
從有形的機制來講，我們要搶救性地保護村容村貌中的歷史文化遺產(chǎn)。國家已明確提出歷史文化名鎮(zhèn)名村要加以保護。這些都是歷史所遺留下來的，也就是說幾千年或者幾百年遺留下來的東西，肯定存在著合理性。這些獨特的建筑結(jié)構(gòu)和村容村貌，將來是取之不盡的旅游資源，也是構(gòu)建資源節(jié)約型社會的重要內(nèi)容。記得浙江省蘭溪市的諸葛村，當年只花了幾十萬塊錢，保護了古村落，去年的門票收入達到了580萬，全村農(nóng)民的收入大大提高。就因為獨特的村容村貌，當?shù)鬲毺氐臍v史文化，吸引了國內(nèi)外旅游者。
當然，這種機制的建立還有無形的。比方說我們的農(nóng)村為什么長期穩(wěn)定，實際上存在一種以血緣關(guān)系為核心的鄰里關(guān)系建立起來的制度支撐著農(nóng)村的穩(wěn)定。就像費孝通當年在劍橋大學做的博士論文中所提到的，中國的社會結(jié)構(gòu)，就像一塊石頭拋到水里所形成的水紋一樣，中間那個最核心的圓就是血緣關(guān)系，如家庭成員等至親。再外面這一圈，就是親朋好友；再外層的一圈就是同學，然后就是同鄉(xiāng)，一圈一圈擴大，是個同心圓結(jié)構(gòu)。如我們很多農(nóng)村的村莊里都有詞堂，村民經(jīng)常由一個或兩個同姓的家族族親所組成，這里面隱含著一種合理的結(jié)構(gòu)，但也有不合理性，有封建思想，有宗法思想在里面。在第一批獲得國家歷史文化名村的名單中，有一個浙江省武義縣的俞源村，這個村最早歷史涉及明代宰相劉伯溫的太極圖型規(guī)劃，更妙的是該村的后山，是一座300米高的小山包，上面長滿了各種各樣的大樹，如六百年到八百年的紅豆樹，幾個人都抱不過來。這個小山上的珍稀樹種不計其數(shù)。那為什么這座被村子包圍著的小山的綠化能保護得那么好？就是因為這座山是非常松的石塊壘成的，一旦下大雨，就可能造成大的泥石流。所以幾百年前村民們定了規(guī)矩：誰要是動了山上一棵樹，就砍掉一個手指頭。這個不成文的鄉(xiāng)規(guī)民約，居然把這座山就保存得很好，這個村也一直平安存在。村民們也非常知書達理，還出過狀元。
這種獨特的鄉(xiāng)規(guī)民約，是作為制度的一個形式起了很多的作用。所以，我們在新農(nóng)村建設(shè)中不能貿(mào)然地把整套的城市規(guī)劃，什么總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，然后控規(guī)等這套東西，帶到農(nóng)村去。我們應該從鄉(xiāng)規(guī)民約里邊汲取新農(nóng)村整治建設(shè)的養(yǎng)料。要讓農(nóng)民能夠自我適應現(xiàn)代文明，你必須要用農(nóng)民熟悉的語言、文化去引導，并在他們熟悉的制度的基礎(chǔ)上來建立新制度，不能肢解原有的地方傳統(tǒng)文化，更不能推倒重來。我們過去農(nóng)村的“電氣化”、“大躍進”、“四清”等運動，搞來搞去是把農(nóng)民的那一套徹底粉碎了。實際上這些運動工作組一走，照樣恢復原樣，真是在瞎折騰。
三是尊重自然生態(tài)的環(huán)境。中央提出的五個統(tǒng)籌，對農(nóng)村來講，就是要走資源節(jié)約型或者環(huán)境友好型的道路，核心就是要尊重自然生態(tài)。農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)不能像城市那樣，對大自然進行無限的挑戰(zhàn)。應該尊重和悉心呵護自然環(huán)境，繼承村民們尊重周邊生態(tài)環(huán)境、與之共存的傳統(tǒng)思想。我們很多人到過云南麗江，比起江南，在那個地方草木是很難成長的，上千年來，納西族人居然能與當?shù)氐淖匀缓推较嗵帲瑧{的就是善待大自然的傳統(tǒng)文化，譬如砍一棵樹就得種三棵樹、不殺生等等。他們非常珍惜自然環(huán)境，把它看作是自己的母親。所以，我們只有把現(xiàn)代的生態(tài)文明建在當?shù)孛癖姌闼氐膫鹘y(tǒng)自然觀之上，才能在新農(nóng)村建設(shè)中遵循和落實構(gòu)建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的要求。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的一些基本要求
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃有那些基本要求呢？
一是規(guī)劃的系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是規(guī)劃是否體現(xiàn)科學性的本質(zhì)要求。我們原來的區(qū)域規(guī)劃，實際上存在很多弊端，以至于我們國家搞了幾次此類區(qū)域規(guī)劃，最后都不了了之，就是因為當時的區(qū)域規(guī)劃只注重產(chǎn)業(yè)的布局，也就是說只注重經(jīng)濟的發(fā)展，而不重視生態(tài)環(huán)境，也很少研究社會文化和社會公平問題。所以這樣的一種規(guī)劃舊思路就缺乏系統(tǒng)性。
二是規(guī)劃的預警性。因為生態(tài)環(huán)境初期的變化是漸進性的，一旦超過了某個臨界點，就會出現(xiàn)突變。如我國江南地區(qū)的水污染，開始時污染物一步一步地增加，環(huán)境還可以承受，一旦超過了一定的閥值，水質(zhì)就突然變化，所有的水生物全死光。這個時候就出現(xiàn)了江南水鄉(xiāng)沒水喝。就水環(huán)境而言，一旦污染超過了生態(tài)不能修復的階段之后，整個水生態(tài)就死掉了，如果再恢復難度非常大。云南滇池的污染就是一個例子，至今已經(jīng)投入一百多億，基本沒有什么成效。我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，應該為村民們提供生態(tài)的預警性。
三是規(guī)劃的整合性。湖州的郊區(qū)通過編制城鄉(xiāng)供排水規(guī)劃，統(tǒng)籌解決了地表水和地下水、供水和污水處理的問題，因為只有這樣才能把整個水系統(tǒng)綜合起來考慮。但是我們以往做規(guī)劃的時候，經(jīng)常關(guān)注地表水而把地下水忘記了，有的規(guī)劃盲目提出地下水源可以供我們用多少年等等。實際上地下水和地表水是一個系統(tǒng)，我們?nèi)〉叵滤臅r候，只能取它的“利息”，不能取它的“本錢”，只能在補給水量中取一部分。開發(fā)利用任何一條河流，按照國際慣例，只能取它年均涇流量的百分之三十，再多的話就會對生態(tài)帶來影響。這些東西往往在傳統(tǒng)的規(guī)劃中沒有加以考慮。我們經(jīng)常超越大自然的承受程度，向大自然索取，大自然反過來的報復就非常厲害。如嘉興的地面沉降現(xiàn)在已經(jīng)有好幾米了，地下存在的巨大漏斗，導致地面建筑極易產(chǎn)生裂縫，造成海水倒灌，良田變成鹽堿地。所以，如果不從規(guī)劃整合性方面去考慮這些問題，那今天的行為就有可能會變成明天的災難。
四是規(guī)劃的可操作性。一個規(guī)劃如果是不可操作的，就不是政府規(guī)劃。規(guī)劃的目的是什么？就是針對市場失效的政府管制，以管制來提供資源的合理利用模式和可持續(xù)發(fā)展的路子。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃首先就要明確哪些是環(huán)境敏感的資源和地塊，我們要加以保護；哪些是可再生的資源，就只需進行引導性管制。各類允許開發(fā)或者是禁止開發(fā)的地域，都要區(qū)別清楚，規(guī)劃才有可操作性。在珠江三角洲，我們就做了這方面的工作。
四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的方法和途徑
我們現(xiàn)在有許多規(guī)劃，給人家的感覺是規(guī)劃已經(jīng)太多了，所以，有人就提出把所有規(guī)劃整合成一個規(guī)劃。我認為，如果把這么多規(guī)劃整合成一個規(guī)劃，將難以執(zhí)行。因為計劃經(jīng)濟就是一個規(guī)劃，下級規(guī)劃盲目服從上級規(guī)劃，上面的規(guī)劃錯了以后，下面的規(guī)劃全錯；上面有一點錯，各級規(guī)劃就起放大效應，到最后就會鑄成大錯。所以，科學的規(guī)劃體系本身就是由各種規(guī)劃相互補充而成。有的從上而下編制，有的從下而上編制，并從不同的角度和學科來編制，然后整合成一個合理的規(guī)劃體系，從整體上來解決市場失效的問題。這樣一來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃就應有不同的方法和途徑，一般而論，應有以下幾類：
一是擴大管制區(qū)域的城市總體規(guī)劃。有的地方就提出要擴大規(guī)劃區(qū)的范圍，如江蘇省的昆山市、張家港市把城市總體規(guī)劃擴大到整個市域，因為昆山市地域本來就很??；張家港市域面積一共才一千平方公里，把總體規(guī)劃范圍一擴散，就可以對這個范圍之內(nèi)的所有空間資源進行管制，再加上土地利用規(guī)劃的配合，就做得比較好。北京市也一樣，北京新一輪的城市總體規(guī)劃，家寶同志親自指導把關(guān)，總體規(guī)劃把北京的行政區(qū)全覆蓋。家寶總理還特別強調(diào)要用規(guī)劃的手段來保護北京的山資源。北京的山區(qū)資源是非常重要的，你如果把北京的山破壞了，那北京空氣污染就會更加嚴重。這種思路在經(jīng)濟非常發(fā)達的地方可以采取，但不適用于不發(fā)達的省份。
二是深化市域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃已經(jīng)比較成熟，在編制深度上要進一步提高，增強它的系統(tǒng)性、預警性、整合性和可操作性。比方說要明確由小城鎮(zhèn)對村莊進行組合，以及由幾個村莊圍繞中心村構(gòu)成村莊集群等等。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也就可以延伸到村莊。這樣，就可以對村鎮(zhèn)及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共品進行更加合理的布局，再加上土地利用規(guī)劃的配合，就可以基本上從區(qū)域的角度對村鎮(zhèn)的整治和發(fā)展起到指導作用。
三是把原有的區(qū)域規(guī)劃空間化。原來的區(qū)域規(guī)劃往往只局限于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的研究和實施，如何把它空間化并增加相關(guān)的社會文化和生態(tài)保護內(nèi)容，也是一種新的規(guī)劃思路。對此應該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中來加以研究改進。
四是城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃。我在擔任金華市委書記時，與原杭州大學副校長馬裕樣教授一起編寫了《金華市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃》，浙江大學出版。當時我們的思路，就是城市和農(nóng)村應該一起統(tǒng)籌規(guī)劃以解決面臨的問題。當然這也是一種方法，也只能適應于經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)。
五是專項的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。因為不同的地方，所面臨的城鄉(xiāng)關(guān)系和矛盾以及要解決的問題是不一樣的，我們要抓住最主要的矛盾，來修編解決這些矛盾的專項區(qū)域規(guī)劃。這實際上也是英國區(qū)域規(guī)劃的起源之一。上世紀初，英國的區(qū)域規(guī)劃是由各種不同種類的專項區(qū)域規(guī)劃來起步的，例如交通、國家公園、工業(yè)區(qū)、永久性農(nóng)田規(guī)劃等等。我覺得這個思路也值得我們?nèi)パ芯?，尤其是?jīng)濟欠發(fā)達、人口較為稀少的地區(qū)更適應。隨著條件一步一步地成熟，再把各類專業(yè)規(guī)劃整合，比較成熟的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃自然而然地就出來了。
總之，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃不能割斷歷史，只能在先行國家的歷史教訓和成功經(jīng)驗中汲取營養(yǎng)，并從我國的國情和變化了的形勢出發(fā)，切實遵循尊重當?shù)貧v史文化、尊重自然生態(tài)、尊重農(nóng)民的意愿和利益，并盡量在現(xiàn)有的規(guī)劃手段、制度的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，才能有效地指導社會主義新農(nóng)村建設(shè)。